行政公益诉讼需要合理边界

　　□杨涛

　　4月3日，湖南省常宁市荫田镇爷塘村农民蒋石林以一个普通纳税人的身份，以“财政局超预算、超编制购买豪华轿 车”为由，将常宁市财政局告上法庭。4月10日，常宁市法院经审查，认为“起诉人蒋石林所诉事项不属于人民法院行政诉 讼受案范围，不符合起诉条件，不予受理”。

　　蒋石林的勇气可嘉，表明公民意识的逐渐觉醒，并为探索行政公益诉讼迈出了可喜的一步。目前，媒体对这一事件的 讨论已经转向对财政支出行为能否以诉讼的方式提出异议并且是否可以纳入行政公益诉讼的范畴。

　　从现行法律规定上讲，根据行政诉讼法规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织， 也就是说原告与行政机关具体的行政行为有直接利害关系的人，所以说我们并没有建立为国家利益、社会公共利益而对行政机 关起诉的行政公益诉讼制度，因此，法院驳回蒋石林起诉是合法的。但存在并不一定合理，从世界各国的法律制度来看，行政 公益诉讼是一种通例，西方法治国家中的大多数国家都建立了行政公益诉讼制度。因此，从合理性上讲，行政公益诉讼是有先 例可循的，是可行的。

　　现在的问题是，公民个人提起国家机关违规使用财政资金的行政公益诉讼合理吗？在笔者看来，提起这种行政公益诉 讼值得商榷。

　　从诉讼经济角度讲，我是不支持这类行政公益诉讼的。司法是需要成本的，而司法资源总是有限的，因此，在诉讼中 必须讲究成本与效率，讲究诉讼经济，司法资源要尽可能地运用到最需要的地方。从这个意义上讲，行政公益诉讼对象应当主 要是那些对社会公共利益、国家利益有直接而迫切危害的行政行为，并且往往是公民穷尽其他形式无法得到救济的诉讼。一是 行政机关的行为危害社会公共利益、国家利益而公民无任何救济手段，这时可以直接对该行政机关提起诉讼；二是公民针对行 政机关本身或者它的监督者提出了建议，该行政机关或者监督者不作为，公民可以针对该行政机关或作为监督者的行政机关提 起诉讼。比如前些年浙江省余杭农民陈法庆为了让家门口的河水免遭污染，让矿区居民摆脱粉尘、噪声的困扰，在向有关部门 提出建议无效的情形下，两次把当地政府和环保部门告上法庭，这种行政公益诉讼值得期待。而国家机关违规使用财政资金的 此类行为，是一种对国家利益不是有直接而迫切的危害的行为，不是不马上纠正就无法挽回损失的行为，并且针对这种行为有 相应的监督者——如

　　从公民监督政府的形式上讲，现代民主国家基本都是代议制民主国家，就是人民选举代表，由人民代表产生政府和监 督政府，人民对于监督政府的形式主要依靠议会来进行监督。政府的财政开支行为是否合理、行政行为是否合法都要受到议会 的监督，这也是一种强有力的监督，公民正常的监督政府形式往往应当通过人民代表来进行，通过舆论来进行。公民对于行政 机关的诉讼通常是要在维护一种自身权利或者社会公共利益下进行，“无权利就无救济”，在救济权利的同时达到监督政府的 附带作用。所以，提起行政公益诉讼的前提通常应当是行政机关的外部行政行为，是直接损害公共利益与国家利益的法律行为 ，因此，任何公民都可以针对行政机关有损于包括公民个人权利在内的公共利益的外部行政行为提起公益诉讼，而不宜直接针 对国家机关违规使用财政资金这种内部事务行为提起行政公益诉讼，这些国家机关的内部管理行为、施政行为，留给人大与人 大代表以及专门的监督机关进行审查、评议和监督更为妥当。否则，任何公民都可以对政府任何行为提起诉讼，无异于直接民 主、“广场民主”的现代翻版，人人都可以一不高兴就起诉政府，法院必将陷入公民诉讼的汪洋大海。所以，我们看到，尽管 美国早在上世纪五六十年代，联邦最高法院就开始承认了纳税人的诉讼原告资格，日本也在1962年制定的《行政案件诉讼 法》中确立了民众诉讼制度，但纳税人一般不能仅以监督者的身份起诉，其在起诉时，应多少证明自己的利益比其他纳税人的 利益更多地受到了不利影响，其性质主要是救济性的，其监督性是第二位的。

　　从行政权与司法权的分立角度上讲，我也不支持公民个人提起国家机关违规使用财政资金的行政公益诉讼。行政权需 要司法权的制约与监督，这是毫无疑义的，但是制约与监督的前提是分立。司法权不能过度涉及行政权，因此，在行政诉讼中 ，法院坚持“合法性”审查，一般不审查行政行为的合理性，这是司法留给行政的一定自由裁量权。那么对于国家机关使用财 政资金这种行为是否违规，往往是行政机关的内部管理事务，标准也是行政机关内部制定与判断，法院也不宜过多地涉入，事 实上有时法院也很难作出正确的判断，应当交由行政机关内部监督与人大的监督。

　　蒋石林状告常宁市财政局“超预算、超编制购买豪华轿车”的事件，本质并不在于没有行政公益诉讼就无法解决这类 问题，而是有关人大、

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