中国农村妇女如何收复“失地”

　　5月13日，在北京大学妇女法律研究与服务中心召开的“农村土地权益问题研讨会”上，徐维华向与会专家讲述这次庭审的经历时，紧蹙着双眉的脸上丝毫掩饰不住她的困惑和忧虑。

　　“审判长曾4至5次想中止审判，在我们的不断妥协下终于坚持把庭开完了。先是说诉讼请求的赔偿金额1100多万元超出了中院审理范围，应由高院审理。后来，我们紧急与出

嫁女们协商将赔偿金额降低到了999多万元才得以继续审理。”徐维华律师说，“紧接着，法院又以28名出嫁女没有到齐为由要中止审判(注：其中一位出嫁女因病未能出庭)，后来我们据理力争：有代理人不影响开庭，才再次得以继续。”

　　实际上，和徐莉、聂小梅等28名出嫁女有同样遭遇的妇女还有很多。全国妇联最近在对全国农村抽样调查发现，在没有土地的人群中，妇女占了七成；有26.3%的妇女从来没有分到过土地，有43.8%的妇女因为结婚而失去土地，有0.7%的妇女在离婚后失去了土地。妇女土地权益被侵害，成为一个影响农村社会安定的严重因素。

　　与会专家指出，随着我国城市化进程的加快和市场经济的迅猛发展，农村集体土地被大量征收、征用。农村妇女作为一个庞大的弱势群体，在现实的土地承包、转让以及自身居住地变化过程中存在很多复杂的问题。比如“增人不增地，减人不减地”，土地承包“三十年不变”等政策规定，往往会使外嫁的媳妇，离婚、丧偶妇女以及新生婴儿失去土地。

　　政策擦边、村规民约与土地征用

　　“农村妇女，特别是出嫁女土地权益受侵害问题，已经成为妇联系统信访中的突出问题。”来自河北秦皇岛的市妇联权益部部长刘赴伟对农村妇女土地权益问题有着更多的切身体会。

　　她说：“近几年，在我们接待来信来访案件中，每年侵犯妇女土地权益的案件都占一定数量的比重，约占信访案件总数的10%。对这类问题的解决，涉及土地、法院、所在乡镇、村等多个部门，造成了互相推诿、无人负责的现象。由于保障政策少，使受害妇女年年上访，年年无果。”

　　据刘赴伟介绍，秦皇岛市农村妇女土地承包权受侵害主要有以下三种现象：

　　政策擦边，擦掉了出嫁女的土地承包权益。因为各县区在执行国家土地承包政策时间不一致，出现了政策擦边，产生了出嫁女丧失土地的现象。

　　在秦皇岛实行第二轮土地承包时，其中抚宁县实施时间为1999年底，卢龙县则为1994年，而相关政策又规定了土地承包30年不变。因此在1994年至1999年间抚宁县的姑娘嫁到卢龙县就分不到土地，而这时，娘家村又以出嫁为由将土地收回。两县执行政策打了个时间差，造成一些出嫁女丧失了土地。

　　村规民约，约掉了出嫁女土地承包权益。“在

　　秦皇岛妇联在2005年曾对全市2288个自然村作过一次调研，并重点研读了100份《村规民约》。她们发现有部分村规民约与政策及法律有相抵触之处。如：有的村规民约规定：“增人不增地，减人不减地”，结果使一些出嫁女失土地。还有一些村镇在分配集体福利上无视外来媳妇和出嫁女的存在，不给其与其他村民相同的待遇。无视《婚姻法》关于男到女家、女到男家自由选择的规定。

　　“在多数的《村规民约》中，从文字表述上看不出明显有侵害出嫁女合法权益的字样，但《村规民约》却像一张无形的网，使出嫁女的合法权益得不到保障，村民小组往往以村民大会或村民代表会2/3通过为由，不同意给出嫁女土地承包权或收益分配权，极大地伤害了这些妇女的合法权益。”

　　土地征用，征掉了出嫁女的土地承包权。随着城市建设和经济开发区发展进程的加快，秦皇岛市城中村和城郊村土地被大量征用，村民土地承包权逐步转变成集体收入中的合法分配收益权，“但是有的村委会、村民就是不同意出嫁女参与分配或不同等分配，侵害了出嫁女的合法权益”。

　　河北廊坊市妇联权益部部长吴学红结合具体实际补充了在妇女土地权益侵害中的两种具体现象：嫁城女和离婚女。嫁城女即农业户口的姑娘嫁给非农业户口男方，村里一般强行收回土地；离婚妇女土地权益受侵害有两种情况，一是收回，二是不收回，但不继续留在夫家的妇女也很难实现收种权利。另外，离婚后不出村再招夫的，有很多村子也不给落户口。

　　“随着离婚率的提高，在农村，离婚女土地权益保护问题是一个不容忽视的问题，因为目前法院审理离婚案的时候，多数只是财产如何分，涉及土地承包权的几乎没有。”

　　权益受侵害妇女投诉无门

　　俗话说，“嫁鸡随鸡，嫁狗随狗”，“嫁出去的女儿泼出去的水”，中国自进入父系社会以来就逐渐形成了“男婚女嫁”、女到男家的风俗习惯。传统女性结婚后就成为丈夫家里的一员，必须住到夫家，对公婆尽赡养义务，对于娘家反成了外人，“养儿防老”的思想仍然根深蒂固。因此，现实的土地分配自然倾向于多分给男性，因为他们要娶媳妇进门、要养家糊口；女儿出嫁后，娘家的兄弟姐妹也可以把她的土地占了，因为她已不再是“自家人”了；女性嫁到外村的时候，村庄还常常把她的土地收回去——不管她有没有在外村分到地，因为她已是外村人了。

　　“虽然我国《宪法》、《妇女权益保障法》、《土地承包法》都在妇女权益保障方面作出了明确的规定，但与几千年沿袭下来的‘重男轻女’的传统观念间的博弈还需要一个长期的过程。”农业部农村经济研究中心副研究员杨丽说，“这需要我们作出不间断的、持续的努力。包括完善法律法规、推进司法实践，还有就是像北京大学法学院这样的民间组织的积极推动。”

　　农村妇女土地权益受侵害后，寻求司法途径解决，目前也存在很多难点。

　　“现在农村妇女土地权益受侵害后，解决纠纷的途径很不畅通。一是村委会组织法对于违法的村规民约缺乏纠正机制；二是法院受理依据不足，导致许多土地权益受到侵害的妇女不能获得司法救济；三是乡镇政府有畏难情绪，认为村委会主任是村民选出来的，村民自治，乡镇政府对村不是领导与被领导的关系，而是指导关系。”吴学红说，“这样就造成了，受侵害的妇女投诉无门，往复于政府、农业、法院、妇联等几个单位之间，得不到解决。”

　　吴学红介绍说，在廊坊市，一些村委会对受侵害妇女就是一句话：“爱哪儿告哪儿告，村民代表研究不给，谁说也不给。”

　　针对吴学红所提出的问题，广东高级人民法院民一庭庭长邱文宽说：“有些人反映造成妇女土地权受到侵害是由于法院保护不力，我认为并不全是。法院是否受理此类案件，本身就存在争议，如果法官认为案件不应受理，则就不存在法院保护不力的问题。在《妇女权益保障法》出台前，广东省下发的文件通知，所有此类案件都不予受理。”

　　他进一步解释说，这类案件权利受损其实质是集体经济组织内部的分配问题，它不是平等主体的分配。因此，它并非平等主体之间的协商，不是民事纠纷，而是组织内部的分配规则。另外，这种群体性的纠纷不适合通过民事诉讼来解决，其可行性非常低。

　　“妇女在土地承包经营过程中，其身份的认定也是到目前为止没有法律明确规定的。家庭成员是以户为单位的，因此妇女作为家庭成员之一，不能单独地享有承包土地的权利。故法院一直认为此类案件在主体资格上是个疑难问题。另外，执行比较困难，法院不可能直接划拨土地，而若将土地折合具体金额，其数额并不易操作，也没有一定的标准。”北京市海淀区人民法院审判员肖菲说。

　　另外，审判实践中对土地征用补偿费用分配权与土地承包方获得补偿权容易混淆，导致在土地征用补偿费用分配资格的认定上、以及该类纠纷是否属法院管辖范围、案由如何确定、是否与村民自治相冲突等问题上都存在争议。

　　法律与政策存在的漏洞

　　与会专家分析认为，农村妇女土地权益屡遭侵犯，首要原因是法律保护不够。尽管我国宪法规定妇女在政治、经济、文化、社会和家庭各个方面享有与男子同等的权利。《婚姻法》和《继承法》又对家庭成员之间的经济关系突出强调了性别平等。《妇女权益保障法》明确规定，妇女的地权在结婚、离婚后受到保障，然而规定并没有说明提供这种保障的办法。但是，这些保护农村妇女权益的法律条文散见于各个不同的法律法规中，缺乏系统性，在实践中对妇女的保护力度不够。

　　研讨会上，专家们建议加强国家法律对村规民约等“民间法”的指导和规范，对违反男女平等基本国策、侵害妇女合法权益的内容要坚决废止。同时，应尽快出台《土地承包法》的司法解释，使无地的农村妇女状告村民委员会的案件可以通过司法途径得以解决。

　　从目前来看，土地的分配和再分配都直接取决于农村的决策，而农村依然保留着以男权为中心的传统财产分配，这就容易出现这样的怪圈：村民委员会等基层组织在有关土地分配的决策中，往往以村规民约为借口侵害弱势人群特别是妇女的权利，与国家男女平等的基本国策和其他法律政策相违背。

　　国务院发展研究中心农村经济研究部研究员崔传义分析说，20世纪80年代以来，我国开始实行家庭联产承包责任制，土地的稳定保障了农民的自主承包经营权利。但是，土地在承包期内不调整的政策在现实的操作中也带来了一些问题，最为突出的是在承包期内新增加的人口(包括新婚后到夫家落户的农村妇女、男到女家落户、新出生的婴儿)容易失去土地或者是无耕种土地，这部分人的权益没有办法得到充分保障，在这些人中尤以妇女的土地权利问题最为突出。中国农村家庭长期普遍实行的是“从夫居”形式，一旦妇女的婚姻不同于传统的模式，如离婚、未婚以及男性到女性家落户等，而政策中又没有相关的明确规定，这部分妇女就被置于法规政策的保护之外。

　　也有专家指出，法律与政策还缺少社会性别视角，许多政策从表面上看是中性的，没有歧视妇女权利，但是由于没有充分考虑到现实的社会性别利益关系，使政策在实施过程中给妇女带来不利。比如土地承包责任制以家庭为单位，却忽视了妇女的个体土地权益。

　　北京大学法学院妇女法律研究与服务中心的刘明辉教授在研讨会上建议：中心继续给全国人大法工委写议案，提请立法机关关注妇女权益保障问题。她还建议, 邀请相关的部门就立法问题开个会，研究如何制定修订后的《妇女权益保障法》的实施细则。

　　中国人民大学法学院教授龙翼飞指出，仅对《妇女权益保障法》进行修改是不够的，《物权法》的起草也应涉及农村妇女土地承包权问题，他说：“农村的土地承包权是一个民事权益，民法通则和妇女权益保障法都做了规定，而物权法要做一个更有深度、更细致的规定，我们现在社会上所讲的性别意识，实际上是在更深层次上把握社会的公平和正义，毕竟现实生活中的男女平等和法律上规定的男女平等是有很大出入的。如果物权法不对妇女的土地承包权益作出特别的规定，则会导致在具体法律操作时，权利的保护十分空洞。”

　　研讨会最后，农业部农村研究中心副研究员提出的一个建议，引发了整个会场上的笑声。他说，在目前法律与政策、法律与法律之间还存在矛盾或者冲突的条件下，最好的解决办法也许就是“农村姑娘在谈对象前，一定先问清楚男方：你们那儿给不给分土地？”话语中虽有点黑色

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