湖南民调试验：民意诉求影响政府决策

　　-本刊实习记者 朱玉宝

　　2006年5月14日，星期天。上午十点半，记者来到湖南省统计局民意调查中心，中心一片忙碌：30多个调查员通过计算机辅助电话调查系统(简称CATI)进行入户调查，带有湖南腔的普通话此起彼伏；监控室内，督导刘杰戴着耳机对调查员进行实时监听。就是在这里，一份份通过CATI方式得出的民意调查结果被发布出来，在湖南乃至全国都产生了深远影响。

　　“早前对岳麓山门票涨价的民意调查、近期做的社会公众对湖南‘两会’关注度的调查、新农村建设中农民关注的主要问题调查以及春耕时节听民声等等，都引起了较大的反响，省政府对于我们的民调结果非常重视，并且在决策过程中起了一定的作用。”梁乃文，民盟湖南省委经济委员会委员、湖南省统计局民意调查中心主任告诉《决策》。此时，这个旨在“倾听民声、了解民意，做政府与群众沟通桥梁”的官办民意调查中心距离2004年12月16日挂牌还不到两年。

　　官办民调的初衷

　　2004年5月，湖南嘉禾强制拆迁事件闹得沸沸扬扬、满湘风雨。嘉禾强制拆迁事件所造成的影响引起了湖南官员的思考：好的出发点却办成了群众不满意的事，原因何在？

　　湖南省统计局局长马勇在接受《决策》采访时认为：“嘉禾事件当时从政府的角度来看，是一种发展县域经济、扩大招商引资的积极做法。政府在这个过程中，克服了很多阻力来推动这项工作，后来这项工作在实际操作过程出现了扰民、侵害民众利益的行为，最后中央和中纪委都来调查这件事，这引起了我们湖南各级干部反思。”

　　这一反思的结论就是，政府的公共决策不能完全从自身的利益出发，也要更多地关注公众的利益，而且要特别关注群众的呼声。马勇曾经留学美国哈佛和新加坡国立大学，他习惯用新公共管理理念来分析问题，“政府不仅要关心投入，更要关注产出和效果，而且要把最终的绩效作为衡量政府一切工作的标准，这样的工作就既满足了发展，又会使群众满意度不断提高，这种发展才是可持续的，否则的话，我们政府可能心里想着做好事，结果却是事情做完了，老百姓却不满意。”

　　但是，如何去科学、客观地收集民意？如何去真实、精确地反映民意？这些问题成为横在马勇及其部下面前的一个坎。

　　这需要成立一个专门的机构去收集民意，用当今发达国家收集社会主流民意最普遍的方式———计算机辅助电话调查方法。嘉禾强制拆迁事件的形成很大一部分原因是当地政府官员并没有意识到这种做法能否让群众满意。如果在大的、涉及群众公共利益的决策形成之前，由一个相对独立于利益之外的机构来收集利益相关者的看法，对决策的科学化和民主化必将是一个大的推动，而且也有利于节约决策执行成本，提高决策执行效能。

　　与此同时，民调中心主任梁乃文还有一番思考：“通过建立一个民调机构，来倾听民众对政府及部门工作评价，辅助公共决策，进行社会预警，实施舆论沟通，缓解社会冲突，实现社会和谐。”

　　而党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》里所提出的“建立社会舆情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道”的决策，对湖南省统计局民调中心的成立更是一个直接的推动。

　　马勇认为，统计局作为政府的一个信息服务部门，利益相对超脱一些，在这方面应该有所作为，有必要成立一个由湖南省统计局主导的官办民意调查中心。在做了前期的调研后，民调中心成立的工作就开始启动。

　　而当时的起步也相当艰难。马勇回忆起当时的情况，“我们这个启动非常有意思，开始只有两个人，由副局长吴星民牵头，带领梁乃文进行调研，我也插手这个调研，调研完了我们就成立筹备组，其后就开始正式启动，就这么搞起来的。”

　　湖南省政府给予了大力支持，“要机构马上给机构，要经费马上给经费，”梁乃文说：“我们在工作中没有遇到任何阻力！”

　　湖南省民意调查中心在2004年底成立，给中心揭牌的不是政府大员，而是中国传媒大学调查统计研究所所长、新闻传播学院教授柯惠新。

　　民意诉求影响政府决策

　　揭牌后的民意调查中心开展的民意调查并非顺风顺水。当年12月央行加息，民调中心就加息对城乡居民的影响进行了调查。但令民调中心始料不及的是，民众的拒访率高达16.67%，是民众的参与意识差还是对调查选题不感兴趣，原因何在？

　　“主要是民众对民意调查中心不了解，这有一个接受的过程。”民调中心副主任张新沙分析说，“其次还有一个问题就是，有些群众把我们的调查误当作商业调查，不配合的可能性就增大了。”

　　而据民调中心的统计数据显示，民调中心开展的前几个调查的拒访率大致在16.67%上下浮动，这是一个相当高的数据。

　　拒访率的大幅下降出现在岳麓山门票涨价的民意调查中。此次民调的结果与此后政府部门召开的听证会结果完全相反。民调结果显示，反对涨价之声占了六成还多。而在这次调查中，民众的拒访率只有2.6%，创下了中心成立以来拒访率最低的记录。

　　在分析这一现象形成的原因时，张新沙认为，“央行的加息和岳麓山门票涨价都关系到长沙以至湖南民众的切身利益，但我们做的加息调查是在加息之后，对政府的决策没有什么影响，而岳麓山门票涨价调查是在价还没有涨之前，民众认为他们有话可说，并且能够影响政府部门的决策。”

　　民众拒访率的高低给民调中心上了一课：只有与民众利益息息相关的调查，民众出于维护切身利益的考虑，才会接受调查，说出自己想说的话。梁乃文说：“民众真是相当可爱，民意诉求只有起作用，切实地影响了政府的决策，民众的意见才会倾泄而出，而我们就要成为这一通道的建设者。”

　　这一分析为中心日后的调查工作确定了方向：做与民众利益密切相关、对政府的决策起到一种参考和修正作用的民意调查。梁乃文告诉《决策》：“在四十多个已经做完或者正在做的民意调查中，关于‘三农’的调查就占了三分之一。此种做法似乎是赢取民心，实则是更好地为政府提供决策参考。

　　那么，在多大程度上，湖南省统计局民调中心的民调结果能被政府在决策时采纳？马勇在2005年初接受媒体采访时认为，除了一些政府部门委托的调查，一个多月以来所进行的几个调查活动都受到了省直部门的大力支持和欢迎，也引起了湖南省委、省政府的高度重视，当地媒体反应也普遍称好。他们相当惊讶，这也更加坚定了他们把民意调查做下去的信心和决心。

　　在梁乃文看来，作为一个政府部门的下属单位，他们并不接受民间的商业调查，主要是政府部门的委托调查和中心根据政府当前的任务所做的一些自主调查，这使得他们所做的每一项调查都受到政府的关注。省地方金融证券办委托民调中心做的“社会公众信用信息需求和意愿调查”，徐宪平副省长在调查分析报告上批示：“感谢民调中心所做的工作，这份调查报告对政府加快社会信用体系建设具有重要的参考作用。”

　　但这次马勇局长在接受《决策》采访时认为，对于民意调查结果，省政府和地方政府在采信程度上有所区别。地方政府可能只是把民调结果当成决策过程中的一种参考，而省政府则可能更为重视。这是一个很有意思的民意调查结果在使用时的分层现象。

　　完成于2006年4月5日的“新农村建设中农民关注的主要问题”的民意调查给这种分层现象作了注解。在调查之前，地方政府和省政府都以为搞项目是排在第一位的，但调查表明，有75.3%的被访者认为急需解决文化教育问题。“解决就学难和看病难等问题，这才是农民最关心的。”马勇说。

　　中心把民调的结果反馈给省政府，并在政府的常务会议上作了汇报，也把该信息反馈给地方政府。但对于地方政府来说，只有先把经济蛋糕做大才有精力或者能力解决这些问题，地方政府经济发展必须靠项目，所以地方政府只把此次民调的结果作为一个参考。“但我们发现省里面的一些领导人注意到了这些问题，在加大社会发展方面已经加大了一些措施。”

　　政府与民众沟通之桥

　　2005年元月某夜，民调中心的空调电缆被盗，民调中心无法工作。随后附近居民的举动让中心工作人员大为感动：居民自发组织起来，轮流给民意中心站岗放哨。

　　而在成立当年的12月31日，家住长沙北正街的杨云和谢映平两位70多岁的退休老人来到民调中心反映住房问题。民调中心在热情接待他们的同时，详细介绍了中心工作的特点和性质，并告诉他们按什么样的途径去反映问题。两位老人本是带着满腔愤怒而来，结果却满面笑容离开。“离开前他们表示要组织一些街道上的人来为我们免费打扫卫生和其他服务。”梁乃文告诉《决策》。

　　这其实是居民用朴实的行动表明对民意调查中心的支持和认同。梁乃文说：“我们首先是反映民意，要架起政府与民众之间沟通的桥梁，其次要实现老百姓对政府工作的评价。”没有民众的支持，桥梁当然架不起来，沟通就无从谈起。而民众的支持既可以从民调拒访率来衡量，也可以从公众现实的评价来衡量。民调中心附近居民自发的“放哨”就是来自公众现实的评价。

　　民众是朴素而现实的，当民意调查中心在湖南乃至全国声名鹊起之时，很多来自湖南省内外的求助信、上访信不断寄往民调中心。“湖南靖州有一个农民把信寄到我这儿，信封上的署名是‘湖南省民调中心首长收’，也有打电话过来的，他们把我们当成是可倾诉、可解决问题的对象。”梁乃文向记者展示了其中一部分信件，粗糙的字迹显示的是民众对民调中心的高度信任。

　　但作为一个桥梁，连通的是两头，仅有一头满意是不行的。省政府和领导们怎么看待民调中心的工作呢？“张春贤书记上任不久，就仔细阅读民调报告，给予中心工作以很高的评价。”在梁展示给记者来自高层的评论中，有中央政治局常委、政治局领导的批示，他们评价调查报告：内容丰富翔实，分析全面深刻，所提出的对策建议，具有较强的针对性和参考价值。

　　而省长周伯华则认为：“省统计局根据政府授权建立民意调查中心，利用计算机辅助电话调查系统开展民意调查，代表政府听取人民群众对政府工作和其他社会事务的意见，是一件很好的事情。”

　　对自身如此高的目标定位、民众的信任以及政府部门的厚望，使得民调中心在背负很大压力的同时，影响力也在日渐加大，各种民间的商业调查开始不断登门，但民调中心却不接受来自民间的商业调查。在梁乃文的印象中，曾经有一家上海的德资公司委托他们做一种产品的市场定位调查，报酬由40万加到60万，“但我们拒绝了。”

　　马勇在接受采访时认为：“我们首先要考虑民意，现在为政府所做的调查本身就相当多，还有很多项目根本就没有时间和人手去做，我们没有精力去搞商务调查。”

　　实际上，民调中心还有另一个考虑，作为政府的一个部门，没有权力用政府的调查资源和品牌资源来从事商业性的赢利活动，用来改善工作人员的个人福利。

　　马勇担心，如果从事商业性的民意调查，从实际操作考虑，现在的老百姓对既搞商业调查又搞政府调查的机构信任度不高，拒访率较高，往往影响工作，失去效率。“而且我们的调查本身也是宣传政府工作的一个过程。有的电话打到老百姓家去，哎呀，政府还关心我们这样的意见啊，现在政府真是好啊，这就让我感觉到这个品牌效应很重要，在中国，你不打品牌是不行的。”马勇如此总结。■

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