透视官娱勾结下的娱乐场所失控现象

　　[案例]

　　娱乐场所，这个词在中国语境中充满着暧昧和轻佻的意味，借着这种说不清道不明的暧昧，黄、赌、毒、黑等违法犯罪活动与娱乐场所越抱越紧，加上官娱勾结的保护伞，中国的娱乐场所似乎处于失控中，强化治理使其纳入法治框架势在必行。2006年1月18日，国务院颁布《娱乐场所管理条例》，并于3月1日起施行。

　　从大方向上讲，《条例》来得非常及时。可是，似乎没有哪一条法规出台后招致过如此大的反对声，刚出台就有两位四川律师提起违宪审查的公共议题，刚实施不到一周就有全国人大代表提案对其进行修改。除了主管部门通过各种解释力挺新法外，行业反对，老百姓反对，专家反对，甚至有些地方管理部门也称“有些规定不太好执行”，各地媒体“新法在本地娱乐场所招致集体抵制”的新闻层出不穷。这种“集体抗法”和“反对声爆炸”表明，新法确实存在不少制度缺陷和政策瑕疵。

　　[透视]

　　官娱勾结下的娱乐失控

　　在许多暗访曝光娱乐场所暗藏色情时，常常会看到这样一副场景，记者问三陪女在舞厅做事安不安全时，三陪女脸上会露出不屑的神情说：“真老土，没有官面上的保护，哪家夜总会敢提供性服务？”公安部警务督察局到各地进行暗访发现，歌舞娱乐、洗浴场所“黄赌毒”现象十分严重，达到了公开、无所顾忌的程度，而这些违法犯罪活动又与当地公安民警有着千丝万缕的联系。去年8月，中国社科院的一份报告称，当前一些地方的黑社会与公安形成勾结并操控当地的色情业。

　　去年7月，“警察夫妇盖起色情楼”的新闻曾引起舆论哗然。甘肃庆阳市庆峰区公安分局治安民警武敬忠，在当地最繁华地段盖起一座价值数百万的六层大厦，大厦里的一家“同盟子KTV量贩”，是当地“小姐”最多的娱乐场所，有近30名被他人组织控制的兰州姑娘从事色情活动，而武敬忠就是色情活动组织者石红的保护伞。武敬忠本人在大厦里开的“正阳宾馆”则直接给色情活动提供场所，开业整整一年，从没有人来查处过——警察开店，哪里会有警察来查？武敬忠何以如此嚣张，显然，正源于官娱勾结已成为娱乐业发展一条心照不宣的潜规则，武敬忠只是胆大地把这条潜规则显化罢了。而云南某地，还出现过警察和娱乐业在同一栋楼“办公”的怪事。很多地方的娱乐场所开业，都喜欢邀请公安领导参加，或者挂上本地公安局“恭贺开张”所送的牌匾。显然，这些现象都是官娱勾结生动的体现。

　　“官员禁办”中的治理悖论

　　此次管理娱乐场所的法规中，开宗明义地先约束官员权力——这种“治民先治官”的治理思路清醒地意识到官商勾结在行业腐败中的致命因素，是对昔日“治民不治官”思路的突破。但说实话，出于对当下行政管理弊病的认识，人们对“官员禁办娱乐场所”的限权效用不抱丝毫期待：既要承担约束官员权力的任务，又要承担管理市场的目标，这是一个小小的管理条例难以承受的。

　　现代行政管理理论认为，一个制度实施起来要有执行力和效率，只能承担一种管理任务和治理目标，对象越单一、指向越明确、任务越简单越好，任务重了、目标多了、指向模糊了，就会耗散制度的注意力，破坏制度内在的执行逻辑，从而在冲突中使制度陷入瘫痪。比如说娱乐场所的管理条例，实施起来要有效率，指向要非常简单明确，就是为了管好娱乐场所，管理对象只是娱乐场所，不承担其他任务，其他对象和任务应该是其他制度完成的。

　　但是我们看到，《娱乐场所管理条例》首当其冲地规定“国家机关人员禁办娱乐场所”，这样的制度安排使《条例》承担起了双重任务，既要“管”国家机关人员，又要“管”娱乐场所；双重任务使制度逻辑变得混乱，国家机关人员既是管理者，又是被管理者，《条例》要约束“国家机关人员”，但又要靠“国家机关人员”去执行，制度如何能健康、理性地运行？

　　《条例》的管理任务应该是非常单纯的，“廉洁的执法人员”应该是这一制度能顺利实施的前提条件，“约束执法者的权力”应该是其他制度承担起的任务。但在当下权力架构中，缺乏约束官员权力的有效制度，绝对权力的幽灵在市场中四处游荡，寻求权力租金。

　　因为官员权力缺乏约束，公共事务又需要官员去执行，中国许多针对市场的“管理条例”不得不承担起双重任务：既要约束官员，又要管理市场，而被约束者又是管理者——双重任务和冲突的逻辑使制度陷入悖论：强化管理的话，会扩张执法者的权力；弱化管理的话，市场又会无法无天。最终，很多旨在管理市场的制度，还没来得及管市场，就不得不陷于疲于应付“官员腐败”的困境中。很多人推崇发达国家制度执行的高效率，人家有一个廉洁的执法队伍，目标简单只打奸商，当然高效了；可中国许多制度的任务非常沉重，既要打奸商，又要反腐败，还要防止两者的勾结，自然很难运行。

　　这方面矿难整顿最为典型，李毅中又要管红顶商人，又要防黑心矿主，还要依靠红顶商人管黑心矿主，制度何其疲惫！因此，不是用制度约束权力，而让一个“管理条例”既约束权力又管理市场，如此安排，权力和市场两方面都驯服不了。

　　[启示]

　　管制升级只会加剧勾结

　　此次修订出台的《娱乐场所管理条例》一个鲜明的特色是：严。比如说限时条款：“每日凌晨2时至上午8时，娱乐场所不得营业”，违者将受到处罚。还有监控条款：歌舞娱乐场所应在营业场所的出入口、主要通道安装闭路电视监控设备，监控录像应保留30日备查。

　　对于这两项条款，舆论已从“不符合行业消费习惯”的角度进行了批驳。确实，法律的权威主要不在于其强制性，而在于其内在的合理合情，如果法律规定忽视行业的习惯和人们的习俗，那么它也绝不会得到社会的尊重，法律必须被信仰，否则形同虚设。凌晨两点后关门，这个时间在北方可能适合，但我国南北方生活习惯差异较大，凌晨2时正是南方城市夜生活火热的时候，如何关得了门？娱乐场所安装监控，人们到娱乐场所本身就是放松了，谁愿意在监控下消费？

　　笔者认为，这些严厉的规定不符合行业习惯的缺陷在其次，重要的是：在行政权力尚未得到有效遏制的情况下，这种“严治”并不能带来“大治”，只能加剧娱乐场所对行政权力的依赖。

　　对娱乐场所管理的尺度过于严厉，如果企业中规中矩地尊重这些规定，执法部门严格地执行这些规定，娱乐场所不都关门才怪，企业只有“违反”这些规定，才能实现利润最大化，才能赚到钱。严厉的管制其实是把娱乐场所都往“非法状态”赶——这就强化了娱乐场所对权力的依赖，要想在“非法状态”中获得生存，必须求助于权力，必须更多地向权力“进贡”。

　　有人对城市管理中的“高门槛”怪圈现象进行了描述：许多东南沿海发达城市的政府部门在打造“现代城市”等理由下，把一些行业管理标准抬得非常高，不切实际的高标准使每个城市都有几十万跨不过门槛的“非法经营者”。城市行业管理由此陷入一个恶性循环：某一行业市场混乱——政府抬高准入门槛——许多人转入地下—整体市场更加混乱。“高门槛”催生出大量地下经济，城市管理成本抬高，利益冲突激化，寻租空间增加。

　　媒体曾报道过这样的例子：一个民办学校投资者告诉记者，我们学校达不到教育局规定的标准，教育局按理应该取缔。可是，他们总是没完没了地发“整改通知”，动不动就以“灭了你”来要挟，可就是不动真格——可以看到，新《娱乐场所管理条例》也会使中国的娱乐场所陷入这种权力依赖境地，在合法经济身上，权力是捞不到什么油水的，只有法律之外的地下经济才会依赖权力，看权力的脸色过日子。

　　正如学者何兵所说，这部《条例》做了很多“不得这样”的规定，就好像把娱乐场所假定为时刻准备从事违法活动的场所，有“有罪推定”在里面。《行政许可法》的一个基本原则，就是事后监督代替事前审批，而这部条文里很多是和这一基本原则相抵触。对失控的娱乐场所进行严加管制，其出发点是好的，是为了规范市场秩序，但事与愿违，这样的目标非但不会达到，严厉的条款反而可能成为权力要挟企业的资本，使官娱勾结更加严重。

　　法律也好，规章也好，制定前需要进行法理和可行性论证。如此多制度缺陷和政策瑕疵的存在，表明新《娱乐场所管理条例》在立法前利益博弈不充分，各方的利益没有得到很好的权衡，这里面只有管理者单方面的意志，而缺少公众和被管理者的利益表达；只有公权力管制的空间，而没有行业自律的余地；充满计划安排的思想，而没有尊重市场的理念。如此草率的法规，确实有必要进行修改。

　　当然，要管好娱乐业，首要的是看管好权力，不要只强化权力管理娱乐，而是要让权力和娱乐都处于法治的框架之内。-/曹 林

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