被误读的乡镇隐痛——东北和中部两市乡镇调查

　　-尹冬华

　　由于多年来各种媒体的不实报道和片面宣传，更容易让外界联想到这样一幅画面：群体性事件接二连三，层出不穷， 地方乡镇政府疲于应对，根本无暇顾及其他事务。实际上，这是一种“被夸大的苦难”。另外，有相当一部分社会公众与部分 学者都持有一种观点：上级的政策总是好的，关键是基层政府把经念歪了，更有些人极端地认为，基层乡镇政

府无异于鱼肉乡 民的罪恶政权。在各种“潜见”盛行的时代，正确理解乡镇的处境，重新认识乡镇政权，显得极为重要。对中国基层乡镇和农 民现状的忧虑不能压倒理性的判断，否则，事物就会像面团一样，被随意捏造。日前，利用前往东北和中部两市进行项目调研 的机会，走访了东北和中部的多个乡镇，并且赶上了其中一个乡镇党委换届选举。本文就是由这次调研的“副产品”整理出来 组成的，以澄清外界对乡镇政权的误读，弥补对若干问题的忽略。

　　为完成招商引资任务

　　“彻夜难眠”

　　先从一件小故事说起。在C市调研的一天晚上，和市委组织部的何处长在吃饭闲谈，一位满身酒气的人跌跌撞撞地走 进来。他是何处长的同事姓张，现在荣昌区桦树镇挂职任副书记，分管招商引资。张告诉我，他当天喝了两次酒：中午陪前来 检查党员教育工作的中央某部一副局长，晚上陪省粮食集团的投资商。“你若不好好招待，投资商要是因此而对当地不满意， 岂不又浪费了一次机会？”张感叹说，“这些投资商，我们一个都不能得罪啊！”

　　在中部J市调研期间，走访了5个乡镇，先后访谈了10余名乡镇干部，其中出现频率最高的词就是“招商引资”。 这些乡镇与乡镇级的农垦场，每年都有相应的招商引资任务。任务是由上一级政府下达的，其大小是根据不同乡镇的资源、人 口、面积、上一年招商引资任务完成情况而确定的。根据现有资料，一些乡镇2006年的任务如下：栗山垦殖场300万， 栗山镇600万，吴桥乡2000万。乡镇干部无一不告诉我说：“招商引资已经成为我们的首要任务”。当问及他们完成招 商引资的任务是否有难处时，乡镇干部们没有不叫苦的，甚至连豪爽洒脱的吴桥乡党委周书记有时也“彻夜难眠”。在J市的 W县，为了吸引资金、发展经济，县招商局干脆从各乡镇抽调年轻的骨干力量，奔赴全国各地开展招商活动；此外还专门选派 乡镇干部前往台州、昆山等地的企业挂职，挂职的核心任务就是推介W县，带来一定投资金额的项目。更不可思议的是，连笔 者这样一个没有什么资源的研究者，他们都视为一次绝好的推广机会———临行时再三嘱咐我回京后宣传W县、推介W县。

　　乡镇政府属于谁

　　在J市调研时发现：每个乡镇负担着从100万到1000万不等的财政收入任务；如果上一年如数完成，第二年则 适当增加任务，新增的部分按适当比例返还一些给乡镇(乡镇分享大部分)。从理论上来说，增加财政收入可以增强上级政府 的可用财力，并且财政收入的增加对于乡镇政府来说最终也是有利的。但在实际操作中，却存在一个关键问题：第一年任务的 如数完成，靠的是乡镇的真正家底，还是打肿脸充胖子？如果是前者，这种财政收入任务逐年递增的做法确实有其合理的一面 ，也能实现决策者的预期目标；如果是后者，对于乡镇来说，每年新增的部分不是福祉，而是新的苦难。

　　J市的大部分乡镇似乎更贴近后一种情况。据宅垄乡的新任书记曾祥和反映，该乡去年的财政收入任务是82万，今 年达到了180万，而根据宅垄乡的实际税源，只能完成20万左右。吴桥乡人大的舒副主席也坦言，今年上级给该乡下达的 160万收入指标也很难完成，只有借助于“其它办法”。一位从栗山镇交流到宅垄乡任人大主席的干部反映，栗山去年的财 政收入任务是140万，实际能完成的只有60％左右……笔者所知的5个乡镇，没有一个能完成指标的。这么大的空缺怎么 填补？乡镇究竟有什么法宝既能完成上级的任务又能不造成恶劣的社会影响？年轻直爽的曾书记向我展示了他们的应对方案— ——通过“引税”的方式培殖税源，吸引外地的企业来本地上税；而乡镇政府给上税企业给予特定的优惠，如

　　J市的乡镇干部，特别是书记和乡镇长，任期内考虑最多的，不是如何更好地为本地居民提供公共物品和服务，而是 怎样完成上级下达的招商引资任务和财政收入指标。换而言之，乡镇政府不是本地居民的政权，而成了上级政府的附庸。这样 造成的结果是乡镇的功能错位：一方面乡镇干部忙碌不停；另一方面本地居民却很少受益，政权的权威进一步受到侵蚀。

　　可见，乡镇政府一些行为的压力根源不在于自身，而是来自上级政府，问题出在乡镇，而根子是在上面。乡镇不是决 策者，但却承担着因不合理决策而招致的骂名。

　　乡镇政府究竟该如何定位？到底应该属于谁？在有关乡镇改革的众多争议中，我们应该选择撤乡、精乡，还是强乡？ 笔者认为，单纯的精乡或者强乡都是不可取的：“精乡论”只注意到了乡镇政府社区服务功能的一面，认为应该撤销不必要的 行政性职能，如党群人大机构、各种对口设置的站所等；而“强乡论”只片面强调乡镇政府政权维护功能的一面，认为应该在 原有职能的基础上加强乡镇政治性和司法性职能，以维护社会稳定和确保国家现代化建设。

　　但是，乡镇政权具有两重属性———既是国家安邦固本的基层组织，也是服务当地居民的权威机构。因此，乡镇的司 法性职能应该强化，以调解冲突、维护社会稳定；社区公共服务职能应该加强，以提供公共物品；而行政性职能应该削减。换 句话说，乡镇改革应该是围绕乡镇政权的属性“有所为有所不为”的调整过程。

　　党委换届：

　　党员权利与组织意图的冲突

　　2006年是中国地方四级党委换届年。J市调研期间，刚好赶上了当地的乡镇党委换届。在完成对J市下属县级市 R市的几个挂职干部的访谈后，组织部长许刚告诉我北关镇正在进行党委换届选举，他要过去“蹲点”。这是一次千载难逢的 好机会，于是随许部长一同前往北关。

　　北关镇位于R市北部，经济和社会发展水平在全市属于中等。抵达北关镇的时候，听取上届党委工作报告、分组讨论 工作报告和酝酿党委人选等议程已经结束。下午正式选举会议之前，是主席团会议，参加人员主要有代表团团长、大会执行主 席、市委组织部长和副部长。主席团会议的重点不是听取团长汇报工作报告讨论情况，而是汇报各团代表对组织上所确定的人 选支持与否。或者说，主席团的会议是一次选前的表态会。最后，许刚部长作了10分钟左右的发言，着重强调党委选举中两 名应该淘汰的候选人(笔者称之为“陪选者”)是谁，以及为什么要淘汰他们。许部长强调的是两位同志的年龄因素，而非工 作能力方面的原因；但他同时表明党组织已经跟他们谈过话，而且承诺工资待遇不变，以确保“陪选者”愉快接受落选的现实 。或许，上述个别谈话、代表团酝酿就是陈伟洪书记(市委确定的北关镇新任书记)会前跟我交流时所说的“民主”过程吧！

　　按照惯例，党内换届选举前，人员应该配备到位。具体到R市的乡镇党委换届而言，市委在正式选举之前，就已经将 书记、乡镇长等构成乡镇党委的核心干部人选配备到各乡镇。书记是通过组织直接任命，乡镇长可以先任命为“代乡镇长”， 再通过人代会程序将“代”字摘掉。在随之而来的党内选举中，书记先通过党代会当选为党委委员，再通过第一次党委全体会 议“当选”或“追认”为书记，以获得制度上的权威。

　　在北关镇，选举前上级组织已经确定了“当选者”和“陪选者”，并且做好了“陪选者”的思想工作；同时，党组织 通过各代表团团长、副团长，向各位党员代表“吹风”，以确保组织意图的传达与实现。一方面要确保党的领导和组织意图的 实现，另一方面要借用民主的形式获得合法性，这样两者之间不可避免地会发生冲突。道理很简单，组织所确定的人选可能在 民主的游戏中落败。在这种情形下，组织意图和民主原则孰大？毫无疑问，组织意图会占据上风，党的领导会压倒民主程序。 或者说得通俗一点，选举的结果会被宣布无效，并重新组织选举，以确保组织所确定的人选最终当选。最终的选举结果也正如 此：两名“陪选者”如期落选，选举大会应到党员代表40名，实到代表39名，有效票共计39张，一个仅得了4票，另一 个仅得了3票；而另外7个组织所内定的人选高票当选为党委委员。

　　有学者提醒国人要警惕将民主迷信化的倾向，认为有民主无法治的国家，将会出现金钱政治泛滥、黑社会政治横行， 社会四分五裂的结局。然而，说中国社会要警惕民主迷信，无异于叫穷人不要吃肉以防止高

　　宅垄的插曲：形式主义的泛滥

　　在前往宅垄乡的路上。一列车队气势汹汹地从后面奔来，大约有6辆左右，前面的2辆是警车。看到这种架势，同行 的市委组织部后备干部科的刘科长还以为是省厅或者中央前来检查工作呢！我想，接待过许多“钦差”的刘科长都这么认为， 应该不会有错。

　　到了宅垄乡，乡党委书记、乡长和绝大多数乡镇干部都人去楼空，只有人大主席和两三名工作人员留守。据乡人大主 席称，车队是邻县的，县委书记、县长等主要领导、县直涉农机关负责人、县电视台都过来了，到宅垄乡的一个村参观新农村 建设示范点，书记乡长们都过去陪同了。

　　在新农村建设运动中，媒体报道较多的反面典型是如何“砸钱盖

　　(本文所涉及人物和地点，为化名。作者单位：中国人民大学国际关系学院)

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