收入分配改革：在公平与效率中构建社会和谐

　　2006年5月26日，中共中央政治局召开会议，研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题。此后，胡锦涛总书记就收入分配问题发表了重要讲话。不久，由发改委牵头，财政部、劳动和社会保障部、国资委、国家税务总局、国土资源部、人事部、卫生部、监察部、司法部和公安部等13个部委协同参与制订的《推进收入分配制度改革的意见》草稿进入最后的征求意见阶段。

　　在某种意义上，一场“静悄悄的”革命在有条不紊地进行着。

　　从绝对水平看，我国居民收入差距已经排在了世界前列。按照国家统计局的数据，我国城乡居民基尼系数2002年超过警戒线为0.45，2004年达到0.47。占总人口20%的最贫困人口占收入或消费的份额只有4.7%，而占总人口20%的最富裕人口占收入或消费的份额高达50%。令人担忧的是，我国居民收入差距扩大的幅度过大、速度过快。

　　是市场化直接导致了居民收入差距拉大吗？如何让收入分配差距不致于变成“数字鸿沟”？

　　收入分配改革：在公平与效率中构建社会和谐

　　文-四海 图-China Foto Press 提供

　　扶助困难群体：收入分配改革的根本

　　崔燕是山东省临沭县罗屯村的幼儿园老师，去年她曾想到外地打工，因为这五六年里，她的月工资仅有260元。没想到，今年4月，她的工资涨到了360元，而且多年没有着落的“三险”也落实了，这让崔燕和镇上其他从事幼教的姐妹们踏实了下来。听说收入分配制度改革即将开始，很多普通民众像崔燕一样，感觉日子越过越有盼头。

　　而同时，北京市某外企员工王枫刚参加工作不久，正好赶上去年的个人所得税起征点上调。起征点从1100元调到1600元，让像他这样刚毕业不久的青年人在城市立足的经济压力减轻了不少。

　　社会矛盾最容易激化的地方毫无疑问是社会的最底层。

　　从此次收入分配制度改革的方向也能清晰看到这点：第一步是提高农民、农民工和城镇居民下岗失业人员、低保人员的收入和社保水平。

　　经济学家纳克斯曾经提出“贫困恶性循环”理论。该理论认为，贫困地区居民由于收人水平低，在用于生活消费支出之后，几乎没有余钱用于储蓄，致使资本形成不足，生产规模和生产效率难以提高，最终又只能获得一个低收入。这样一来就形成了“低收入——低储蓄——低资本投入——低生产效率——低收入”的恶性循环，贫困也就被一代一代地“遗传”下去。

　　有鉴于此，进一步巩固和扩大前期“保低”成果，是此次收入分配改革的“重中之重”。健全城乡最低生活保障制度，加大对城乡特困群众的救济救助力度，千方百计增加农民收入等三项任务都被写入此次改革的意见稿中。

　　实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，是我们党一切工作的根本出发点和落脚点。近年来，通过实施“三减免、三补贴”等一系列的惠农政策，促进了农民增收，提高了农民生活水平。提高了个人所得税工薪所得费用扣除标准，照顾了一部分低收入人员。同时，在确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放基础上，多次提高企业离退休人员基本养老金标准，稳妥实施国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程。积极落实优抚对象的待遇政策，基本实现了城市居民最低生活保障对象应保尽保，完善了最低工资制度，城镇低收入人员的基本生活得到了较好保障。

　　按照党中央、国务院关于统筹兼顾、通盘考虑，让广大群众分享改革开放和社会主义现代化发展成果的要求，在这次收入分配制度改革中，国家将继续适当提高相关人员的待遇水平。

　　一是适当提高企业离退休人员基本养老金标准；二是适当提高优抚对象等人员抚恤和生活补助标准；三是适当提高城市低保对象的补助水平等。与以往历次统筹考虑相关人员和社会保障对象的政策相比，这次调整的政策措施力度更大，中央财政补助的数量也是历史上最多的一次。

　　近几年来，中央财政较大幅度增加了低保补助，由2000年的8亿元增加到2005年的112亿元，覆盖人数由2000年的400多万人增加到2005年的2200多万人，目前已趋于稳定。

　　继去年提高部分优抚对象等人员的抚恤补助标准后，民政部、财政部又发出通知，再次大幅度提高部分优抚对象等人员的抚恤补助标准。提标对象包括：残疾军人、“三红”(在乡退伍红军老战士、在乡西路军红军老战士、红军失散人员)、“三属”(革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属)、在乡复员军人以及带病回乡退伍军人。这是1998年以来第8次提高抚恤补助标准，充分体现了党和国家对广大优抚对象的关心和厚爱，确保了其生活水平随国民经济发展和人民生活水平同步增长。

　　调节垄断行业：收入分配改革的重心

　　73岁的赵人伟再次成为决策部门的座上宾。

　　这位因研究收入分配制度而获得过孙冶方奖的经济学家、中国社科院经济研究所的前所长最近频繁地出入于国家发改委、国务院研究室、中央政研室等高层部门，反复力陈他的观点。

　　“嘴巴都说干了。”赵人伟说。“收入分配问题说了十几年了，但这次有些不同以往。”他指的是今年5月26日的中共中央政治局会议上，收入分配改革被排上了议程，国家发改委也已经拿出了一份收入分配改革“路线图”。

　　自国家发改委取得了收入分配改革立法的主动权后，这项工作具体由发改委就业和收入分配司承办。学者出身的国家发改委副主任杜鹰从2005年8月份起分管这个司。近期引人瞩目的《推进收入分配制度改革的意见》从这个时期开始加速制定。

　　就业和收入分配司2003年随发改委一同成立时，全国居民收入的基尼系数已在2000年超过0.4的国际公认警戒线，而在它成立3年后的今天，这一系数已接近0.45，并且还在继续攀升。

　　事实上，这一积累多年的矛盾已经牵动关于改革方向的争论，到了不能不引起中央高层高度关注的地步。

　　一般观点认为，我国居民收入分配差距迅速扩大，在于旧的收入分配体系打破后，新的体系没有建立起来。而从发改委正在起草的上述方案来看，“建立平等参与市场竞争的收入分配秩序”是重建收入分配体系的第一把钥匙。

　　当前分配秩序的混乱最突出地体现在两块：一块是部分垄断型国企；另一块是公务员工资——这也是政府可以调控的两部分人群的收入。“在初次分配中，国有单位分配秩序混乱，部分国有企业的工资福利发放缺乏有效的激励约束机制，国家机关、事业单位工资标准和结构不合理，不同部门、地区甚至同一地区的公职人员间收入差距过大。”履新之初，国家发改委副主任杜鹰就在发改委系统就业和收入分配工作年度会议上表达了这样的观点。

　　此论断的背后，有着许多实在的数据。

　　华信惠悦公司和国务院发展研究中心在2004年曾经联合作过一个国企领导人的薪酬调查报告。报告表明，我国国有企业负责人收入存在着较大的地区、行业、企业差别——同为石油行业的国有企业负责人，年收入差距达5倍以上。冶金行业年收入最高的国企负责人(118万)是矿业收入最低的国企负责人(6.31万)的18.73倍。而根据2003年公开的年报，中国石化、宝钢股份和华能国际是该年度实现利润较好的三家国有控股公司。宝钢股份负责人薪酬最高的前三名平均值为85.34万，中石化负责人薪酬最高的前三名平均值为28.4万，华能国际负责人薪酬最高的前三名平均值为47.34万。

　　隐性收入和职务消费也成为国有企业负责人薪酬中的一个突出问题。在很多国有企业，包括住房、汽车、通讯、勤务人员乃至公务宴请、出国考察、旅游、体检、疗养、办公室装修等，均可纳入职务消费范畴。“业内人士保守估计，国企领导的职务消费额一般是其工资的一二十倍。”报告说。

　　我国国企职工的工资实行的是与工效挂钩的制度，工资总额由劳动和社会保障部或国资委审核。为什么还会出现工资过度发放的问题呢？“主要是有些国有企业采取虚报利润的方式，我们无从查实。”相关部门的官员说。这位官员认为，即使有些行业的国有企业产生了巨额利润，但很大程度上是由于垄断所得，这样的工效挂钩制度就很值得商榷。

　　一个例证是，近几年随着宏观经济形势变化，上游垄断企业效益好转，职工工资福利也水涨船高。“国有垄断企业的高工资福利，虽然对我国基尼系数的影响权重不大，但它放大了收入分配中的不平等，加剧了社会矛盾。”赵人伟认为。

　　那么，应当如何重理收入分配秩序呢？发改委的政策箱里至少有如下几条：“加强对垄断行业收入分配监管，逐步实施工资总额和工资水平双重调控。规范国有企业经营者的薪酬制度，建立健全有效的激励和约束机制。建立和完善国有资本收益管理制度。加快推进福利待遇货币化。”

　　早在10年前，政府就出台了垄断行业最高工资指导意见，但实际效果不明显，甚至有所恶化，引发了社会各界越来越大的异议。此次《意见》将垄断行业列为一个重点对象，不仅是为了进一步推进前期改革需要，而且也是出于“调高”的考虑。《意见》明确提出，要继续推进电信、电力、民航、金融、铁道、邮政和公用事业等行业改革，建立平等公开的、市场竞争的收入分配秩序。

　　理论上讲，对垄断行业的收入分配进行调节最好、也是最合理的方法就是对企业利润课以专项暴利税，垄断性行业的产品和服务的价格不能由其自我定价，而是需要公众听证会认可。今年以来，中央政府已经开征石油特别收益金，地方政府也已经就各类服务型价格的调整举行过公众听证会，实际上就是在这方面的有益尝试。按照此次改革要求，垄断行业的收入分配调整措施将主要体现为对垄断行业工资总额和工资水平实行双重控制。

　　更阳光更透明：公务员工资改革的目标

　　公务员的收入分配是整个社会收入分配的重要组成部分，公务员的收入分配是否科学合理、公平公正、规范有序，都将对全社会起到引导和示范作用。此次改革就将从公务员工资入手。

　　《公务员法》的颁布实施，标志着我国公务员管理进入了全面依法管理的新时期。《公务员法》对公务员工资制度作出了新的规定，核心就是“建立国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度”。因此，这次改革的一个最大背景就是贯彻落实《公务员法》。

　　改革的目标也很明确，即，适应完善社会主义市场经济体制的需要，建立科学完善的公务员薪酬制度，实现公务员工资分配的科学化、规范化和法制化。

　　推进公务员工资制度改革，目的是建立一个好的公务员工资分配新机制，重点有三个方面的内容：一是建立国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度，适当拉开不同职务、不同级别之间的工资差距，增强工资的激励作用。通过简化工资结构、增设级别、增强级别功能、完善工资调整办法等措施，进一步加强工资的激励作用，促进公务员队伍建设。二是实现阳光工资，坚决查处违规违纪行为，争取做到工资主要与级别和职务挂钩，而与所在部门无关，以利于工作人员在各部门之间进行良性互动。三是调整结构，注重公平，工资改革适当向基层和艰苦边远地区倾斜。我国公务员队伍60%在县以下基层单位，92%是科级以下人员。为了鼓励广大基层公务员安心本职工作，工资改革中采取了相应的倾斜措施。主要有：加大低职务对应级别数，使低职务公务员有充分的晋升空间；实行级别与工资等待遇适当挂钩，使基层机关因机构规格和领导职数限制没有晋升职务机会的公务员也能提高待遇；对县乡党政主要领导高定级别等等。

　　与此同时，事业单位工作人员收入分配制度改革也有三个重点：一是改革现行高度集中统一的工资管理体制，赋予地方、部门一定的分配管理权；二是在制度形式和运行机制上与公务员工资制度脱钩，使现行的工资增长机制全面地与市场机制相衔接；三是建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜的岗位绩效工资制度，以充分调动管理人员和高层次人才的积极性、主动性和创造性。

　　目前看，增加政府与事业单位工作人员的工资十分必要，理由有三：一是经过多年的改革，企业工资基本上已由市场来调节，相对而言，我国政府与事业单位工资改革明显滞后；二是我国工资总额占GDP的比重过低，1980年、1990年和2000年分别为17%、16%和12%。2000年以后，这一比重略有上升，但始终没有超过15%。三是政府与事业单位的工作人员数量庞大，其工资水准的调整可为企业工资的相应调整提供参考。

　　责任编辑：李海波

　　附录：

　　我国收入分配制度改革的6个关键词

　　工资制度改革

　　包含企业工资制度改革、行政机关工资改革和事业单位工资改革三部分。工资制度改革迄今为止，我国大规模的工资制度改革有两次。一次是1985年，国有企业同行政机关和事业单位实现脱钩，国有企业实行工资总额和经济效益挂钩，行政机关和事业单位实行以职务工资为主的结构工资制。另一次是1993年，行政机关与事业单位的工资制度脱钩，行政机关实行职级工资制，事业单位则根据所处行业，分别实行专业技术职务等级工资制、职务岗位工资制、艺术结构工资制、体育津贴和奖金制等。

　　国有单位福利制度改革

　　最早被重视的是住房制度改革，经历了公房出售、提租补贴、建立

　　个人所得税制度改革

　　我国于1980年开征个人所得税时，当时纳税的主要对象是来华工作的外籍人员，开征当年的个人所得税总额只有20万元。1986年和1987年，国家相继出台了个体工商户所得税和个人收入调节税，扩大了纳税范围。1994年，实施了统一的个人所得税税法。自1999年11月起，国家决定恢复征收利息税，其指向很明确，就是将这笔钱用于低收入人群。2004年，全国个人所得税总额达到 1737.1亿元。

　　社会保障制度改革

　　我国城市社会保障制度按照先企业后机关事业单位的次序推动。目前，企业的社会保险制度框架已经形成，养老和医疗保险实行统账结合模式，机关事业单位同企业在社会保障制度安排上出现了“并轨”趋势。在农村开展的社会保障项目主要有两个，一是农村

　　社会救济制度改革

　　社会救济是政府运用再分配手段，对低收入者生活给予救助的一种制度安排。自1997年起，国务院决定在全国城市建立最低生活保障制度，对生活在最低生活保障线以下的城市家庭实行生活救助。此外，农村最低生活保障制度也在局部地区兴起。

　　农村收入分配制度改革

　　随着“大包干”性质的农村生产方式的普及，农村收入分配不再以生产队为基础，而是以农户为分配主体，在收入分配制度上实行“交足国家的、留够集体的、剩下全是自己的”。

　　相关专题：《中国青年》杂志