转动政府创新的“陀螺” | |||||||||
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http://www.sina.com.cn 2006年10月27日14:04 《决策》杂志 | |||||||||
杨 敏 9月4日,温家宝总理在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上的一番讲话,透露出中央政府的决心。尽管2006年收宫在即,我们还是有理由相信,政府管理创新将成为这一年度的又一大关键词。
从外部环境看,中国距离WTO过渡期结束仅剩百日,从2001年始提出“政府入世”至今,各级政府运行效率与运行质量离国际规则的要求缩短了差距,但在很多地方仍然是差强人意。政府亟需“跑步入世”,而要达此目标惟有大力推动政府管理创新。 从内部环境看,2006年过半之际,地方政府投资冲动造成上半年中国经济出现诸多不稳定因素,新一轮宏观调控几大闸门戛然收紧。政府过度介入微观经济领域,既造成政府越位同时也造成政府缺位。一方面,运动式招商、拆房子、卖地皮、卖企业等政府行为扭曲现象普遍存在,另一方面,政府应该提供的教育、医疗、环保等公共产品却严重不足,这些都加剧了转型时期的社会矛盾。屡调难控的局面,要求地方政府尽快转变职能,推进政府管理创新。 再来看政治预期。2007年十七大召开在即,行政管理体制改革作为一项重要任务,更需要各级政府对推进管理创新提前热身。 凡此种种,中央政府有足够的动力去推进管理创新,然而,对地方政府来说,管理创新仍然处于一种胶着状态。近年来,随着一些具有改革创新意识的干部走向领导岗位,随着地方经济社会发展竞争压力日益增大,地方政府有创新诉求,而大多是一种零星的自发行为,而不是普遍的自觉行为。政府创新也多集中在弱势部门,创新领域更集中在地方政府对某一紧急问题的灵活应对,而没有形成一条从理念到方法到制度的完整创新链。 地方政府创新犹如一个旋转的陀螺,尽管已经转动起来,但由于动力不足,速度和稳定性都存在问题。那么地方政府为什么缺乏创新的动力呢?如果我们从政府的四大职能去分析,或许能够找到创新动力缺乏的根源。 政府职能,说白了就是政府该做什么,也就是政府的作为空间。那么,当前中央政府、地方政府各自的职能界定是什么样的局面呢? 政府职能定位于经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。国家通过税率、利率、汇率等经济杠杆实现宏观调控职能,地方政府一无职能,二无手段,三无力实施;市场监管职能属于司法、执法性质,由专门的职能机构实施,而很多的执法部门都由国家上收了管理权限,进行垂直管理,例如税务、工商、质检等等,地方政府对此难以掌控;社会管理职能主要是立法职能,以中央立法机关为主实施,地方立法机关属于从属、补充地位;公共服务职能是地方政府的主要职能,但由于地方政府的政治预期是对上负责,不是对下负责,因此,长期缺乏对下提供公共服务的意识和责任感。 对地方政府的作为空间进行分析,就能看出中央与地方政府的责、权、利不对称,同时也能够看出地方政府管理创新的动力不足的根源。既然如此,在目前的架构下,要转动政府管理创新这一“陀螺”,就需要中央政府自上而下的推动力。转动陀螺的技巧一在于找准用力点,二在于巧妙借势。这个“点”就是地方政府创新的突破口,这个“势”就是建立起地方政府创新的能动机制。 地方政府创新突破口在什么地方呢?从近几年各地成功实践观察,今后几年,政府改革、基层民主、公共服务等领域容易成为地方政府创新的竞赛场。以乡镇直选为发端的城乡草根民主实践,以规范行政权力运行为主要内容的从管制到规制的政府转型试验,以面向农村与城市弱势人群提供公共服务为主旨的系列政策创新,都需要中央政府给与关注和引导。 同时,中央政府要借“势”用力,就需要遵循责、权、利统一的管理学铁律,让地方政府这一创新行为主体对投入与产出有明确预期,而此则有赖于中央与地方的分权机制能够迈出关键步伐。 找准点、巧借势,惟有此,才能让地方政府创新的“陀螺”转得更快更稳。■ 相关专题:《决策》杂志 | |||||||||