部门利益之争为何频频发生

　　吴玉岭

　　网络时代，部门之间的政策角力出现一种“鱼缸效应”，无论是国家建设部与统计局之间对商品房空置率的话语权之争，还是在反垄断立法过程中，国家发改委、商务部、工商总局对立法主导权的争夺，部门之间的政策叫板与利益角力暴露在透明的网络舆论之下，不得不面对公众质询。而7月份以来，文化部与版权局围绕到底谁是KTV版权收费权力人的争

执更是引起了舆论大哗，人们不禁要问：部门之间的利益之争为何频频发生？

　　三大角力形式

　　一场政策博弈跌宕起伏，至今仍未平息。

　　7月18日，文化部以“防止不健康歌曲进入KTV”为由，宣布建设“全国卡拉OK内容管理服务系统”，并交由自己的下属公司负责。与此针锋相对的是，7月20日，中国音像集体管理协会与中国音乐著作权协会把对KTV经营者使用音乐电视作品收取使用费的收费标准草案，呈报自己的上司国家版权局。7月27日，版权局专门围绕卡拉OK厅使用音乐电视作品的收费程序举行媒体座谈会，并将主要议题设置为“谁是收费主体”，且以主人翁的姿态宣布：“今后，卡拉OK收费将由中国音像集体管理协会收取，协会归国家版权局监管。”8月21日，版权局以“版权收费当家人”的角色公布了《卡拉OK经营行业版权使用收费标准》。文化部、国家版权局接连围绕KTV版权问题对外发布消息，一场关于“统一曲库”的纷争甚嚣尘上。

　　部门权力争夺的竞争并不仅限于这件小小的卡拉OK收费事件，怀胎13年的反垄断立法至今犹抱瑟琶半遮面，就是典型的例证。不仅不同利益集团将博弈契机移至立法的平台，商务部、国家工商总局、发改委还从起草到反垄断机构的归属等方方面面展开了一场立法争夺战。

　　反垄断执法客观要求一个权威、专业、独立、集中的执行机构，这也是一项国际惯例。但有权负责竞争执法的机关不下十几家。中国反垄断权威王晓晔教授坦言：“世界上没有一个国家像中国这样由如此众多的行政执法部门来负责竞争执法。”可以断言的是，即使是反垄断法出台之后，“双层架构”的反垄断委员会、反垄断执法机构与各部门、各监管机构(银监会、证监会、保监会等)的关系，也将成为争议的热点，将面临着执法竞争的冲突。

　　除了收费权之争、执法权之争，在话语权上的争夺也是国家部门之间角力的另一个重要领域。7月3日，建设部公布了“2005年城镇房屋概况统计公报”。统计显示，2005年我国城镇住房建设继续较快发展，人均住宅建筑面积升至26.11平方米(北京为32.86平方米)。然而，建设部公布的数据很快被统计部门“纠正”，统计部门发布消息称，截至2005年底，北京人均住房面积只有19.5平方米，建设部的统计数据不能真实反映北京城镇居民住房平均水平。

　　而此前，关于

　　收费权、执法权、话语权，不论部门之间的争论以何种形式出现，其本质都是利益之争。

　　当公权沦为部门私权

　　在经济转轨、社会转型的急遽变革中，经济与社会事务的空前繁杂为公共权力“跑马圈地”找到了借口。

　　在各式各样强化管理的名义下，政府的触角一次次延伸至社会的每个角落。在一些有油水的“新时空”，部门间的冲突、多方政策“打架”也就是件很自然的事了。再加上监督、制约机制滞后，制衡力量溃乏。长期的官本位思想，各部门习惯以“我”为中心，使部门矛盾不易化解。缺乏协调性、合作能力与协商愿望，甚至于互为掣肘。大家都从部门本位出发，各自为政，各不相让，互不买账，更使得各种监督制度形同虚设，缺乏有效的制约措施。

　　以文化部与版权局之争为例，“卡拉OK”之所以成为了权力寻租新战场，究其原因在于制度安排缺陷。首先，双方的各执一词，凸现了政府在版权管理上的职能重叠、权责不明。文化部有权管理文化内容和KTV的经营秩序，国家版权局负责卡拉OK使用的音乐和音乐电视作品的版权。音像制品盗版问题又同为二部、局所规制。这样，有着文化血统的版权局和文化部争夺文化市场的管理权在所难免。十年前，准备成立知识产权局时，就设想集中管理全部涉及知识产权事项。在知识产权局成立多年的今天，

　　其次，行政收费管理混乱无序。国家一再强调的收支两条线从未得到严格地执行。谁收多的，谁提成多，谁拿的多，甚至于收费全部归收费单位。这客观上在鼓励部门创收。利用手中的权力和影响，部门通过管理过程谋取利益，谁收谁得，谁的小金库就充盈，谁的口袋就鼓，谁的内部福利就好。公共财政体系没有把行政收费囊括其中，为部门打着管理的幌子、抢吃产业的肥肉留下了可乘之机。

　　卡拉OK厅以赢利目的使用MTV音乐作品，是一种商业行为。从版权保护的角度，对其收费合理合法，天经地义。但政府部门在出台政策前，必须弄清楚几个问题：由谁收，如何收，收多少，利归谁。这才是出台政策的关键所在。这里，最为明确、没有争议的是征收对象———卡拉OK经营者。但著作权是一种私权,收取版权费是一种民事行为，而不是行政行为。虽然近年来盗版猖獗，常需借助政府的专项行动以保护知识产权，但对版权的行使与交易，还是应该还原其私权对私权的本来面目。无论是版权人与使用人直接交易、委托第三人代理，还是借助集体管理的形式与使用者交易，其实质都是版权人向使用人收取使用费，是一种最基本的市场交易，丝毫没有公权对私权的性质。在这一交易过程中，政府的角色是规则的制定者、秩序的维护者、争端的仲裁者，决不是交易的参与者，不应直接参与或介入到市场过程之中，更不能以行政手段干预市场运行，更无权将版权人的私权集中在自己门下，借以扩张手中的公权力，谋取部门乃至个人私利。

　　约束、抗衡、救济机制

　　任何一个国家都出现过程度不同的交叉执法问题，关键是政府定位和管理归位。“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒。”该管的管，不该管的就放。能市场化的决不留给政府，不能市场化的要保证管理部门不缺位、不重复、不越位。

　　就卡拉OK版权收费一事，应该全部交由著作权与使用人去协商。由于高昂的版权交易和侵权监督成本，采用著作权集体管理的方式显然是一项高效率之举。但版权局下属的两个协会虽然性质上是社会团体，其成立、运营的每一步都充斥着版权局的管制。同时，协会的代表性先天不足。协会也不是由成员自发成立，不能完全代表国内版权所有者利益。而且，我们这种官办的或者说至少有着深厚行政垄断色彩的行业管理模式，两家名为非营利性社团法人的著作权集体管理，实际上又都实行企业化动作，不仅不利于保护版权，还极易引发“娱乐垄断”。

　　一桩桩看似偶然的部门争夺战，再一次表明对公权力制约、抗衡和救济渠道的不畅和乏力，也呼唤着对有缺陷的制度安排作一次伤筋动骨的大手术。从行政机关角度，不能时时事事都指望上级部门的协调。上司没有那么多的精力，也没那么大的能力，领导无法独臂擎天、包打天下。完善公共财政体系，堵住权力创收的路子，管理部门见不到钱，就会杜绝争利的内在驱动。司法作为社会公正的最后一道防线，审理政府文件之类的抽象行政行为是司法权的应有之意。如果法院能够对省部级文件说三道四，如果公益诉讼制度能够确立，部门寻租肯定会三思而后行。网络时代，媒体架起了决策者与民众信息沟通的桥梁。民众在各种媒介喊出自己的声音，让一些人有所顾忌和收敛，也使决策者从中捕获到真正的民意。这次传媒对版权收费的“狂轰乱炸”，在为部门割据的行政惯性敲响警钟的同时，也在塑造着新的收费政策。■

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