构建合理的义务教育投入机制

　　按照立法程序，新的《义务教育法》最快有望在3月全国人大会议上正式通过，取代1986年出台的《义务教育法》。

　　在修订过程中，相关立法者针对近年来民众对义务教育阶段的意见，积极寻求解决之道。这其中，最引人注目的变化，将发生在农村义务教育财政投入机制方面。

　　在农村，目前实行的是“以县为主”的农村教育管理体制，县级政府要筹措本县大多数教育经费。由此导致农村义务教育投入严重不足，不同地区间投入差异很大。为此，《义务教育法修订稿》第七条提出：“义务教育经费，实行国务院和省、地（市）、县级人民政府分担的制度。”今后的以县为主，将主要是指一般性的教育管理。

　　这一规定意味着，将会出现较大规模的教育财政转移支付问题。为此，《义务教育法修订稿》第三十四条提出：“国务院应当规范对义务教育的转移支付力度，在转移支付中对义务教育经费单独列项，增强地方人民政府对义务教育经费的保障能力。”为了约束县级政府的行为，防止其截留、挪用中央和省级的转移支付，第三十八条又规定：“县级人民政府应当按照国务院或省级人民政府制定的基本办学标准、省均公用经费基本标准、教职工工资标准及核定的教职工编制，依法单独编制本级政府的教育预算。”这些修订案一旦获得通过，义务教育的投入机制将发生较大变化。事实上，近两年来，已经出现了变化的端倪，中央政府对农村义务教育的转移支付已经显著增加。人大常委会副委员长路甬祥2004年在提交给人大常委会的一份报告中甚至建议，中央和省级的投入占到70%以上。这意味着将建立一个以转移支付为基础的义务教育投入格局。

　　当然，目前提交审议的《义务教育法修订稿》并未量化明确各级政府的投入比例。

　　但是，目前各方过于强调中央和省级政府的转移支付，这个思路恐怕还需要认真推敲。

　　在目前的财政收入格局下，中央政府适当加大义务教育方面的财政投入，确实可收到救急效果。但是，像我们这样一个大国，指望由中央政府承担农村义务教育的主要财政责任，可能不够现实。从教育事务的责任机制看，假如“以县为主”却不包含以县级财政投入为主，那就将出现财权与事权的错位。县级政府对本县教育承担全部责任，但财政却依靠上级政府。这可能诱发一些问题，比如，县级政府为竞争上级政府的转移支付而弄虚作假，而这种竞争又将强化上级政府的权力，使县级的管理权责最终被严重削弱。

　　同时，这种财政投入机制效率也不高。大量教育经费通过省、市两级财政才能到达县级财政，每个环节都可能发生严重的跑冒滴漏。

　　目前，财政部就已经担心教育投入的使用效率问题。因而，解决问题的根本办法，还是尽可能减少环节过多的转移支付。可行的做法是，逐渐调整各级政府在教育领域的财权和事权。假定义务教育仍然坚持“以县为主”的原则，那么，义务教育的财政责任原则上也应当主要由县级政府来承担，而以中央和省级政府的财政转移为辅。

　　当然，这一原则与目前的财政收入分配格局不太协调。县级财政的教育投入不足，大体上有两大原因：一是县级财政总收入不足，导致县级财政可用于教育的财力不足。为此，建议逐渐调整目前各级政府的财政收入分配格局，使各级政府的财政责任与其征税权力大体对称，为县级财政筹措教育资金保留充足的税源。二是在县级财政的议程中，教育没有被放在优先位置。因而，完善“以县为主”的义务教育投入与管理机制，还需要强化县人大对县级财政资金分配的控制，使县级财政优先将其收入投入到教育中。

　　政府有效承担义务教育财政责任的前提，是理顺政府间的财政关系，完善各级政府的财政公开制度。就此而言，《义务教育法修订稿》关于教育经费的规定，还可以细加考虑，比如细化和明确各级政府的财政责任。这样，一旦新的《义务教育法》获得通过，它对各级财政的约束就会更刚性，这将把义务教育建立在比较稳固的财政基础上。