王卫国：破产企业财产分配为何银行优先

　　问：有报道说，新的《破产法》规定，在法案正式公布之后，所有破产企业都需将欠银行的贷款，作为优先偿还的部分。作为一名在国有企业工作20多年的职工，我感到很是不解。记得以前强调的是，员工的工资、医疗养老保险等福利费用会得到优先保障。那么，企业破产时财产的分配为何是“银行优先”？

　　———上海友谊路张良

　　答：自1995年以来，新破产法草案在职工债权与担保债权的清偿问题上，一直延续了已有立法的方案。担保债权是以特定财产为担保的债权，无担保债权则不涉及任何特定财产，而是以债务人的除担保物以外的其他财产作为偿付来源。职工债权属于无担保债权，它更多的时候只在无担保债权系列中处于相对优先的地位。在2004年6月提交给全国人大常委会审议的企业破产法草案中，明确规定了担保债权的别除权地位。所谓别除权，是指可从破产人的特定财产中，先于破产债权人得到债权满足的权利。

　　在市场经济条件下，企业的最大债权人是银行。正是由于银行的信贷支持，企业才能够不断地扩大生产、改进技术、开拓市场、发展壮大。银行为降低信贷风险，一般只会对信用良好的贷款申请人放贷，而借款人证明信用的最主要方式就是提供财产担保。这样，银行成为企业的最主要的债权人，而银行的大部分贷款为担保债权。

　　刚刚颁布的《企业破产法》明确规定，在债务人的所有财产中，担保债权在担保物上享有最优先的受偿的地位，无担保的财产和偿还担保债权后的剩余财产，在支付破产费用以后用于破产分配。在破产分配中，职工工资和劳动保险费用等职工债权处于最优先的受偿地位。这样一种被媒体称之为“银行优先”的法律安排，找到了职工合法权益与市场交易安全的平衡点，得到了普遍认可。

　　此外，国际劳工组织大会1992年通过的《雇主破产情况下保护工人债权公约》规定：“在雇主破产情况下，应以优先权保护工人因其就业而产生的债权，以使工人能在非优先债权人获得其份额之前，从破产雇主的资产中获得偿付。”“国家法律或条例给予工人债权的优先权的等级应高于其他绝大部分优先债权，特别是国家和社会保障制度拥有的优先债权。”我国破产法的相关规定，将职工债权置于普通债权和税收债权之前，达到了公约要求的保护水平。

　　事实上，在新破产法制订过程中，就职工债权是否应当优先于担保债权的问题曾经发生过激烈的争论。这一争论在很大程度上与1994年以来实行的“政策性破产”有关。根据有关文件的规定，为了在国有企业破产时妥善安置职工，保持社会稳定，企业以土地使用权作为抵押物的，其转让所得首先用于破产企业职工的安置；处置土地使用权所得不足以安置职工的，不足部分依次从处置无抵押财产、其他抵押财产所得中拨付；抵押权人未优先受偿部分，参加一般债权的清偿分配。不过，按照一般理解，这种规定只是在特定时期就特定问题采取的权宜之计。实践证明，在以往的“政策性破产”实践中，银行的债权损失在一定程度上是由中央财政直接或间接承担的，而中央财政承担的损失则是由消灭亏损源而节省的财政资源填补的。可以说，这种措施是国有经济内部分配改革成本的策略性安排，而不是建立市场经济秩序的制度性安排。

　　在新破产法草案审议期间，更有人建议将职工债权置于绝对优先地位。其基本方案是：担保物变现所得必须等到职工债权清偿完毕后才能对担保债权清偿；如果无担保财产不足清偿职工债权，必须将担保物变现所得首先用于清偿职工债权；清偿后若有剩余，则剩余部分用于清偿担保债权。这实际上是沿袭了以往“政策性破产”的做法。如果采用这一方案，将会对我国的经济生活产生重大的消极影响。

　　首先，这种方案将导致担保权的公信力下降，进而导致担保债权的预期清偿率降低和银行的不良资产预期值提高。其间接后果是将使我国商业银行在国际上的信用等级下降，融资能力削弱。

　　其次，在清偿预期降低的情况下，银行可能采取种种不利于企业的对策。例如，拒绝给拖欠职工债权的企业发放贷款，这就意味着这些困境企业可能因为断绝资金供应而破产倒闭。又如，考虑到未来破产程序中职工债权对银行债权清偿率的冲减作用，银行在接受企业抵押贷款时对抵押物的折扣率将会提高，这就意味着企业固定资产的融资能力下降，企业的资金困难加剧。再如，银行还可能在贷款合同中规定，在发放贷款后如果发现企业拖欠职工债权，银行有权提前收回贷款。此时如果企业不能提前还贷，银行将倾向于及时启动破产程序，其结果可能直接迫使企业倒闭和职工失业。

　　最后，提升职工债权的清偿地位也可能成为企业破产逃债的又一途径。尤其是尚未改制的国有企业，有可能采取类似“做大职工债权———申请破产———职工依据优先权取得企业主要资产———职工以所得资产集资———企业在所有权改变后获得再生———企业对银行的债务消灭”这样的方法，进行破产逃债。其结果，一是恶化银行资产，二是恶化银企关系，三是恶化市场信用。这三条加在一起就意味着我国经济运行环境和企业生存环境的更加恶化。

　　其实，保障职工的利益不仅仅是获得债权清偿利益，至少还有以下两点需要考虑进去：第一，就业利益是职工的长远利益和根本利益。如果破产法的制度安排导致企业的生存条件恶化，最终结果必然是大量的失业。第二，国家的经济发展是包括职工在内的全社会的根本利益和长远利益。如果破产法的制度安排导致我国经济运行环境的恶化，最终将导致全社会的福利降低，这其中当然也包括职工的福利降低。

　　一般来说，在职工债权优先于担保债权的情况下，银行的债权损失很难从其他渠道获得补救，而在担保债权优先于职工债权的情况下，职工的债权损失可以通过社会保障制度等多种渠道加以救济。我们期待着对破产企业职工进一步保护措施的陆续出台，同时也期待着法律进一步强化对经营者的责任追究措施，以此来遏制恶意拖欠职工债权事件的发生。 (作者:中国政法大学民商经济法学院院长、教授、博士生导师全国人大《破产法》起草工作组成员 王卫国)