周民良：建立水价决定的约束机制

　　城市供水定价的形成因素与外部环境已经发生了很大的变化。仅仅通过《监审办法》的出台，未必就会使城市水价自动趋于合理。在市场经济不断发展的今天，还需要相关配套性政策的制定与完善，使城市供水的定价机制趋于合理化。

　　近日，国家发改委接连出台了两个文件，一是《价格监督检查工作“十一五”指导意见》，另一个是《城市供水定价成本监审办法（试行）》（征求意见稿），两个文件出台

的时间间隔十分紧凑，而且都提出了价格监审问题。在前一个文件中，发改委提出，要配合推进资源性产品价格改革，加强对成品油、天然气、电、水、土地等资源性产品价格的监审，并加强非资源性垄断行业的价格监审。在后一个文件中，提出了加强城市供水行业定价成本的监审方向。可以看出，后一个文件是对前一个文件在水资源产品价格领域的具体落实，显示国家在垄断行业价格监审方面迈出了重要一步。

　　供水行业具有提高价格的强烈冲动

　　近年来，许多垄断性行业如水、电、油、运等行业不断提出涨价要求，成为企业与居民生产生活成本上涨的一个重要推动性因素；同时，垄断性行业超过社会其他成员的平均收入与福利水平，是引起社会收入差距扩大的重要原因。价格上涨带来的利益再配置功能，并没有导致行业加强管理和提高效率，却推动这些行业产生进一步增加利润的冲动，甚至出现像油品行业随国际市场价格上涨而上涨、而不随国际市场价格下降而下降的现象，也引起不少民众的怨言与不满。

　　水是人人都要消费的基本必需品，具有低的需求弹性，并不因为价格上涨而导致消费的大幅减少。同时，由于管线布设所具有的网络性基础设施特点，居民家庭使用一套用水系统比使用两套用水系统更为经济。因而，城市供水本身带有自然垄断的性质。

　　在市场化改革以后，随着政府对行业补贴的减少，供水企业的市场主体属性越来越强。在缺乏价格竞争的状况下，供水企业本身易于成为价格的决定者，获取利润最大化最简便、最直接的手段就是涨价。

　　在定价过程中，企业可以将调水、制水、污水处理、管道等方面的涨价计入成本，同时也将兴建楼堂馆所、改善办公条件、提高福利水平等支出增加的环节摊入成本，从而使总成本不断推升。在信息不对称、成本不透明、管理软约束的情况下，供水行业也会像许多垄断性行业一样，易于形成高成本———高福利———高价格的涨价型路径依赖，使消费者面对不断抬升的用水价格。

　　价格的持续上涨未必导致用水量的减少

　　由于消费者对水的刚性需求，在缺乏充分市场竞争和评判的情况下，如果没有对垄断行为的规制，价格的持续上涨未必导致用水量的减少，却一定会提高供水企业的利润与福利水平，造成一方利益增加另一方利益受损的结局，不合理地降低消费者的经济利益。在这种情况下，需要政府站在维护社会利益的角度，对供水行业的定价行为加以规制。

　　《城市供水定价成本监审办法（试行）》（征求意见稿），提出了衡量供水企业定价成本的财务内涵，为城市供水行业价格监审提供了政策依据。在该办法中，明确提出城市供水成本包括制水成本、输配成本、期间费用三个方面。与此同时，监审办法提出了不宜纳入供水定价成本的内容。比如，固定资产盘亏、报废、毁损、闲置和出售的净损失；滞纳金、违约金、罚款和公益性捐赠；超标排污缴纳的排污费；超出管理费用列支范围而以“管理费”名义列支的各种费用；对外投资等等。此类政策性规定，都有助于政府部门加强对城市供水的成本监督与审查。

　　避免出现价格决定的“规制俘虏”

　　不过，也应该看到，城市供水定价的形成因素与外部环境已经发生了很大的变化。

　　仅仅通过《监审办法》的出台，未必就会使城市水价自动趋于合理。在市场经济不断发展的今天，还需要相关配套性政策的制定与完善，使城市供水的定价机制趋于合理化。

　　由于城市供水企业与政府部门形成一对一的监审与被监审关系，在缺乏第三方监督的情况下，难以保证规制部门和相关官员不被俘获，成为被规制企业价格行为不规范的支持者，甚至在价格决定中结成利益共同体，为不合理定价与涨价披上合理化的外衣。

　　这就需要在供水行业监审办法执行的同时，规范并监审政府部门与官员的行为。

　　同时，引入外部投资者，推进供水企业建立现代企业管理制度。这既可以推动供水行业的政企分开，规范政企关系；又可以形成权责明确、相对制衡的企业管理制度；同时，可以解决企业规模扩大的资金来源；还可以促使企业按照公开、透明、规范的方式披露成本信息。

　　此外，还需要建立水价成本决定的约束机制。既要进行不同城市供水定价成本的比较，对各城市供水企业的涨价行为加以约束，也可以引进有资质的外来审查者，对企业的供水成本进行抽查或再审查。

　　还可以建立公开规范的价格听证制度。要通过吸引专业人才参与，使供水企业的定价机制与成本接受社会的监督，这可以与政府的价格规制行为形成互补关系。

　　当然，还要进一步完善相关法律法规。通过法律法规的制定与完善，依法规范企业的定价行为和政府部门的管理行为。

　　□周民良（中国社科院工业经济研究所研究员）