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南方都市报:修路收费的顺风车太顺了


http://www.sina.com.cn 2005年11月02日09:12 南方都市报

  中国观察之秋风专栏

  此山是我开,此树是我栽,要从此处过,留下买路财。这是古典小说里某些占山为王的家伙放出的大话,通常这样的家伙都会被武功高强的侠客给打跑。可惜,在现实中这财却是过路人非破不可的。因为收这钱的是政府部门:天津市有关部门从2003年6月1日起,对途经天津高速路的所有过往车辆收取一笔“进津费”。近日,上海市有关部门也如法炮制,但
也被告上法庭(11月1日新华网)。

  这两个城市都很严肃地宣布,征收这些费用的目的,是为了用于归还修建本市高等级公路、道路、桥梁、隧道等项目的贷款或投融资——很合理的理由。但所谓的进津费和入沪费,都是在正常的高速公路收费或者一般道路通行收费之外征收的。那些正常收费,应当已经让驾驶人购买了通过相应道路的权利,为什么还要额外收费?我看是因为这贷款修路收费的顺风车坐得太顺了。

  全世界都惊讶于近十年来中国在基础设施、尤其是在公路建设方面所取得的成就。国际机构和投资银行在分析中国、印度经济增长的前景时,通常会以中国良好的基础设施、尤其是政府筹集建设资金、组织基础设施建设的能力,作为看好

中国经济的依据。

  在现有体制下,这种能力确实非常强大。比如,在征地的时候,借助行政权力,征地方可以将土地补偿金压到很低的水平。由于农民对土地的权利比较脆弱,因此尤其不可能出现国外在基础建设时经常遇到的某人、某村拒绝出让土地而令工程停工的事情。

  不管农民付出了什么样的代价,公路总算修起来了,它的经济社会效益或许可以部分地抵消上述社会成本。唯一令人堵心的是,这样修起来的便捷的公路上,却横亘着密密麻麻的收费站。有人统计过,目前全世界大约有14万公里收费公路,其中10万公里在中国。交通部则公布,2003年,全国允许设立的公路收费站(点)有3112个,其中经营收费站(点)705个,还贷公路收费站(点)2407个。

  收费的理由都是很充分的——偿还贷款。在美国,已经建成的

高速公路基本靠政府税收,因此全国8.9万公里高速公路中,只有约8000公里是收费路段。而在中国,无论高速公路还是普通收费公路,建设资金主要来自银行贷款。企业必须偿还贷款,所以必须收费。

  在现有的体制框架下,收费安排必然倾向于绝对地保护公路建设方的利益,而让道路使用者遭受损失。收费公路的建设主体主要是刚从交通主管部门独立出来的国有企业。这些企业与政府有极为密切的关系,政府一纸文件就可以赋予这些企业以不受限制的收费权。政府在制定收费标准、确定收费年限的时候,通常会被这些企业左右。这些企业将全部风险都转嫁到道路使用人身上,自己不用承担任何风险。尤其是,几乎所有的收费审批都没有确定,应当通过什么样的途径审查相关企业的账目,以确定收费总额是否已经补偿了企业的投资并使之获得一定收益,从而安排将这些道路转归免费使用。

  事实上,即使已经收回了投资,这些企业或政府也会辩解说,我们要为下一道路的建设筹集经费,于是就出现了边修建边收费、未修建先收费的怪事。有些地方政府更是将道路收费权出售给企业,作为这些企业的经营性资产上市。

  总之,因为道路建设经营企业能够创造政绩,也能够创造腐败的机会,因此有关部门在与建设方订立合同的时候,总是毫无例外地偏向企业,而忽略了纳税人和道路使用人的权利和利益。

  这种“收费综合征”发展到最严重的时候,有关部门干脆连企业的招牌也不要了,自己直接跳出来没有任何来由地收费。政府有权收费吗?按照法律,地方政府不能贷款,也不能发行债券,因而也就谈不上用收取的资金偿还贷款与债务的问题。政府投入公路建设的资金,想来应当是财政资金,而以财政资金兴建的公路,本来就已经属于纳税人,基于全国统一大市场的原则,偶然路过的外地纳税人也有权享受这些公共品。

  归根到底,公路乱收费屡禁不止,证明了一个普遍的问题:民众对财政缺乏控制权。民众不清楚,哪条道路是用财政资金修建的,因而应当完全免费使用;民众更无法参与政府与道路建设经营企业合同的订立过程,于是免费使用权总是被无限期地拖延。企业当然不愿意放弃收费权,而如果没有民众的强有力监督和民众代表的有效控制,基于自身利益考虑,政府总是会跟企业手拉手。

  没完没了地交费,就像当年没完没了地交电话初装费一样,正是公路建设迅速发展的代价。

  (作者系北京学者)

  本版言论仅代表作者个人观点

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