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广州日报:不可迷信垂直管理


http://www.sina.com.cn 2005年12月29日10:39 大洋网-广州日报

  张贵峰

  最近,有关垂直管理的新闻不少:12月28日的《中国青年报》报道,国家统计局局长李德水27日透露:明年统计工作将“积极探索省级统计局对省以下政府统计机构实行垂直管理的体制”;27日《第一财经日报》的消息:中纪委、监察部将对56个派驻机构进行全面统一的垂直管理,派驻机构的工作人员在人事关系上将实现中央直辖。

  如果我们把眼光放得更长远些,不难发现,在行政执法部门管辖方式上,一个时期以来,垂直管理一直是个颇为热门的趋势:且不说早就“垂直”了的海关,近年来先后“垂直”的就有国税、地税、工商、质监、土地等多个行政部门,而一直不断被呼吁、暂时尚未“垂直”的对象除统计之外,至少还有审计、环保等部门。一时间,在我们的行政改革中,似乎兴起了一股垂直管理热、大有崇拜之势……

  毫无疑问,垂直管理确实有很多好处,如摆脱来自地方政府的干扰、掣肘,提高行政、执法效率等等,但凡事有利必有弊,垂直管理真的有那么万能、灵验,需要如此大面积地被推广、施行吗?笔者以为,是值得怀疑乃至警惕的。

  以最受称道的垂直管理的理由———“摆脱地方干扰,提高执法效率”为例,我以为,就未必尽是“利”而没有“弊”。我们知道,任何时候一个科学健全的行政管理都有不可或缺的两个方面:行政效率和行政监督,如果两者关系失衡,其中一个方面太过突出强调,就意味着另一个方面的弱化,如以弱化监督为代价提高行政效率。正是从这个角度看,所谓的“地方干扰”,不见得都是坏事,因为权力监督、制衡,从某种意义上讲,其实就是一种“干扰”———对滥权的干扰。显然,这种“干扰”如果不再,太多的行政机关只受山高皇帝远的上级监控,那么效率提高的背后,未尝不是权力监督风险的极大增加。近年来,海关、税务、土地等垂直管理部门不断传出的腐败大案要案,就是对此的很好证明。

  其实,深究下去,垂直管理之所以不值得过分推崇和推广,不仅在于“垂直”不利于权力监督、容易导致腐败,更在于,这种不断上收权力、弱化地方政府社会管理能力和责任的“垂直”热,从行政组织体系架构的健全完备、运行理性角度看,也是不合适的。很明显,既然地方政府也是一级政府,其组织体系的健全、部门配置的完整,就是其履行一方公共管理责任的制度前提,如果过多的职能部门被“垂直”、划归上级管辖,必然带来地方政府组织功能的残缺,影响其行政效能的发挥。

  当然,应当承认,像海关、国税这样的部门,由于其职能的特殊性,对其进行垂直管理具有天然的合理性和必要性,但问题是,这种源于职能特殊性的垂直管理需要,是否可以被无限夸大并推广?如果

审计、环保、统计等部门因为执法方便而“垂直”是必要的,那其他更多行政执法部门比如公安、教育、卫生等等,是否也同样的必要呢?如此,“垂直”架空之下的地方政府,还有存在的必要吗?

  可见,要真正实现基层行政的有效运行,将相关职能部门不断“垂直”并非解决问题的根本办法,根本还在于,完善地方公共权力组织———地方政府与地方人大、司法机关之间,内生的权力配置、监督制衡机制,只有这样,公共权力的顺畅运行,监督与效率之间的平衡、协调,才是真正可以期待的。


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