张贵峰
最近，有关垂直管理的新闻不少：12月28日的《中国青年报》报道，国家统计局局长李德水27日透露：明年统计工作将“积极探索省级统计局对省以下政府统计机构实行垂直管理的体制”；27日《第一财经日报》的消息：中纪委、监察部将对56个派驻机构进行全面统一的垂直管理，派驻机构的工作人员在人事关系上将实现中央直辖。
如果我们把眼光放得更长远些，不难发现，在行政执法部门管辖方式上，一个时期以来，垂直管理一直是个颇为热门的趋势：且不说早就“垂直”了的海关，近年来先后“垂直”的就有国税、地税、工商、质监、土地等多个行政部门，而一直不断被呼吁、暂时尚未“垂直”的对象除统计之外，至少还有审计、环保等部门。一时间，在我们的行政改革中，似乎兴起了一股垂直管理热、大有崇拜之势……
毫无疑问，垂直管理确实有很多好处，如摆脱来自地方政府的干扰、掣肘，提高行政、执法效率等等，但凡事有利必有弊，垂直管理真的有那么万能、灵验，需要如此大面积地被推广、施行吗？笔者以为，是值得怀疑乃至警惕的。
以最受称道的垂直管理的理由———“摆脱地方干扰，提高执法效率”为例，我以为，就未必尽是“利”而没有“弊”。我们知道，任何时候一个科学健全的行政管理都有不可或缺的两个方面：行政效率和行政监督，如果两者关系失衡，其中一个方面太过突出强调，就意味着另一个方面的弱化，如以弱化监督为代价提高行政效率。正是从这个角度看，所谓的“地方干扰”，不见得都是坏事，因为权力监督、制衡，从某种意义上讲，其实就是一种“干扰”———对滥权的干扰。显然，这种“干扰”如果不再，太多的行政机关只受山高皇帝远的上级监控，那么效率提高的背后，未尝不是权力监督风险的极大增加。近年来，海关、税务、土地等垂直管理部门不断传出的腐败大案要案，就是对此的很好证明。
其实，深究下去，垂直管理之所以不值得过分推崇和推广，不仅在于“垂直”不利于权力监督、容易导致腐败，更在于，这种不断上收权力、弱化地方政府社会管理能力和责任的“垂直”热，从行政组织体系架构的健全完备、运行理性角度看，也是不合适的。很明显，既然地方政府也是一级政府，其组织体系的健全、部门配置的完整，就是其履行一方公共管理责任的制度前提，如果过多的职能部门被“垂直”、划归上级管辖，必然带来地方政府组织功能的残缺，影响其行政效能的发挥。
当然，应当承认，像海关、国税这样的部门，由于其职能的特殊性，对其进行垂直管理具有天然的合理性和必要性，但问题是，这种源于职能特殊性的垂直管理需要，是否可以被无限夸大并推广？如果审计、环保、统计等部门因为执法方便而“垂直”是必要的，那其他更多行政执法部门比如公安、教育、卫生等等，是否也同样的必要呢？如此，“垂直”架空之下的地方政府，还有存在的必要吗？
可见，要真正实现基层行政的有效运行，将相关职能部门不断“垂直”并非解决问题的根本办法，根本还在于，完善地方公共权力组织———地方政府与地方人大、司法机关之间，内生的权力配置、监督制衡机制，只有这样，公共权力的顺畅运行，监督与效率之间的平衡、协调，才是真正可以期待的。
