中国观察之毛寿龙专栏
据《第一财经日报》日前报道，广州市政府发布《广州市行政规范性文件管理规定》，自1月1日起，广州市范围内的行政规范性文件，也就是红头文件，凡是新发布的，都将实行定期死亡制度，新发布的红头文件只在有效期内有效，过期立即作废，有效期从发布之日起最长不得超过5年，这将彻底改变红头文件只生不死、只公布不废除的状况。
这对于公民、企业以及政府部门来说，都是一个好消息。因为从技术上来讲，就如广州市政府法制办主任所说，建立红头文件定期有效的制度，有助于促进红头文件制定单位重视行政规范性文件的清理，有利于行政相对人通过了解行政规范性文件的有效期，对自己的行为建立稳定的心理预期，既保护行政相对人的合法利益，又能减轻因行政规范性文件随意废改而给社会稳定带来的影响。这些好处，实际上从另外一个侧面说明了红头文件存在的问题:一些红头文件制定单位只重视制定和发布红头文件，而不重视适当的清理，乃至很多红头文件虽然过时了但还被人从故纸堆里拿出来不合时宜地使用，甚至出现过有人用文革期间的红头文件来为地方保护主义行为提供依据。行政相对人对于复杂多变的红头文件往往无所适从，很难维护自己的合法利益，以致在自己的利益受到某些红头文件的侵害时被迫铤而走险，导致社会不稳定。让红头文件定期自动得到整理，显然在一定程度上有助于解决这些问题。
当然，我们也应该清醒地看到，让红头文件有一个生死期限，只是在一定意义上让红头文件有了一定的确定性，减少了随意性，从而在一定意义上约束政府部门，并保护了行政相对人的权益。红头文件所产生的很多问题，比如红头文件与法律的关系不明确，往往是红头文件的效力大于法律，法律的执行还往往需要政府部门发文来支持等等。这些都是人治政府的体现，离法治政府的要求有很大的距离。要让政府从人治政府转变为法治政府，不仅要在程序上约束红头文件，更重要的是要做好如下两点:
一是从实体规定上来说，让红头文件的功能仅仅局限于政府内部，是机关内部行政性运作的文件。它主要是方便日常管理。如果红头文件面向社会，面向企业，面向公民，则不能有行政强制权力，不能规定行政处罚，而只能有建议、指导等功能。一旦涉及行政处罚、行政许可等权力，就应该用法律法规来规定。其理由是政府与公民、企业和社会组织之间，是平等的法律关系，而不是上下级行政关系。而政府内部有上下级行政关系。
二是从救济程序来说，从红头文件一旦出现与法律法规相违背的问题，一旦出现规定行政处罚、行政许可等越权的问题，公民、企业和社会组织等行政相对人不仅就其损害的利益可以向相关行政机关提出申诉，向人民法院提出行政诉讼，而且还可以就红头文件的合法性和合理性提出申诉，甚至向人民法院提出行政诉讼。而法院则可以就此对红头文件的合法性和合理性进行司法审查，并作出是否撤销的判决。当然，行政相对人也可以向人民代表大会提出立法建议书，建议人民代表大会对政府部门的红头文件进行立法监督。
如果做到了这两点，红头文件就会真正成为政府内部的行政运作文件，并成为指导公民、企业和社会组织的非强制性的文件。而具有强制性的法律和法规，就会成为调整政府与公民、企业以及社会组织法律关系的现实的规范。如果红头文件引起了利益冲突，引起了法律冲突，也很容易通过相关的程序得以纠正。政府的治理之道就会从人治逐步走向法治。
(作者系中国人民大学行政管理学系主任)
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