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东方早报:严禁“以罚代管”需要哪些制度保证


http://www.sina.com.cn 2006年01月18日01:36 东方早报

  早报评论专栏作者 潘洪其责任编辑 魏英杰 刘景 单雪菱

  公安部交管局局长杨钧上周在新闻发布会上介绍说,有些地方确实存在“以罚代管”的问题,或者说有些地方存在用目标管理的方法确定罚款数额问题。为解决这一问题,一些地方坚决实行收支两条线,全部收费罚款都要上交财政,这被视为杜绝“以罚代管”的一个重要的制度保证。(新华社北京1月12日电)

  这里说的“收支两条线”,意思是指交通执法罚款统一归入财政收入,统一管理,“罚款多少和本部门、本系统没有直接的收益或利害关系”(杨钧语)。然而从杨钧局长对严禁“以罚代管”的坚定态度看,一些地方“用目标管理的方法确定罚款数额问题”或许有着较为复杂的成因,仅靠三令五申显然难以严禁,因而需要更为扎实的制度保证。

  深入分析就会发现,一些地方实行收支两条线,最多只能保证“罚款多少和本部门、本系统没有直接的收益或利害关系”,而不能杜绝罚款多少与交管部门“间接的收益或利害关系”之间存在某种关联。这种“间接的收益或利害关系”并非人们的臆想,比如,从今年1月1日起开始实施的《甘肃省道路交通安全违法行为罚款执行标准规定》明确指出,“禁止向公安机关交通管理部门下达或者变相下达罚款指标”。向交管部门“变相下达罚款指标”,就是体现了罚款多少与交管部门之间存在的一种“间接的收益或利害关系”,也就是说,尽管交通违章罚款实行收支两条线,但交管部门上交财政的罚款(收)的多少,其从财政那里获得的拨款(支)的多少,两者之间存在着一定的正相关关系。所以,收支两条线严格说来恐难以严禁“以罚代管”。

  财政部2004年下发的《关于加强政府非税收入管理的通知》,专门制定了政府非税收入分成管理政策,规定“政府非税收入分成比例,应当按照所有权、事权以及相应的管理成本等因素确定”,其中“涉及部门、单位之间分成的政府非税收入,其分成比例应当按照财务隶属关系分别报财政部或省、自治区、直辖市财政部门批准”。按照这个分成管理政策,交通违章罚款作为非税收收入之一种,交管部门有权以征收主管机关的身份参与“分成”,这样做是为了补充罚款征收和管理的成本也好,是为了弥补办公经费的不足也好,总之,都未能切断罚款与交管部门的“间接的收益或利害关系”之间的关联。

  严禁交警“以罚代管”需要的最为关键的制度保证,是通过编制综合财政预算,实现政府税收与非税收入的统筹安排,真正做到交通管理执法的经费由财政足额保障,从而切断一切执法行为与执法者个人利益的联系。同时,还应当建立和完善客观执法、公正执法的标准,既要保证有法必依、执法必严,又要避免过度执法、恶意执法,从责任、法律、荣誉等方面对执法者施以严格的激励与约束,而不是通过“罚款分成”之类的利益机制去“刺激执法”。


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