作者：马红漫 

　　近日，新华社受权发布了《彩票管理条例》。在经历了20余年的发展之后，彩票早已经融入百姓生活，《条例》的发布结束了我国彩票领域长期法制空白。

　　我国的彩票发行始自1987年，发行分别归口于民政部下属的中国福利彩票中心与国家体育总局下属的中国体育彩票中心。而伴随着彩票市场规模的逐步扩容，“一夜暴富”心态泛滥、公益金使用的暗箱操作问题、市场恶性竞争问题等也渐次浮出水面，对社会造成了不良影响。此次《条例》的刊发是对前期监管环境宽松问题的及时补救，彰显出主管部门对规范彩票市场的重视。但是，从《条例》的一些具体设定内容看，尚存在一定值得商榷改进之处。

　　从世界范围看，彩票的历史悠久，甚至可以追溯到古罗马时期。时至今日，彩票已成为世界第六大产业，在我国的发展速度也十分迅猛。据统计，在我国彩票发行之初，年销售额不足2000万元，而如今彩民人数已超过两亿人，相关从业人员达上百万人，彩票年销售量已稳定在上千亿元的规模。彩票之所以会发展得如火如荼，主要在于通过彩票的发行，有关部门能够在不增加财政压力的情况下，以合法形式、公平原则来吸引配置社会闲散资金，实现造福社会公益事业的目的。

　　然而在现实中，一方面，国内彩票所承载的社会公益属性由于人性的贪婪问题出现了一定的扭曲。幽默的法国人曾笑称“公众购买彩票是微笑纳税”，而国内彩民却鲜见这样轻松的心态。有调查显示，目前我国彩民以低收入者居多，其中期望通过彩票购买致富的比例高达70%。在一次次“某某人中大奖”的刺激下，彩票被许多彩民幻想成为快速致富的投资手段。然而，中奖概率毕竟渺茫，能够受到重奖垂青之人终究是少数。多次中奖的失败和对暴富的渴望，甚至让部分彩民沉迷于此，无法自拔，继而引发社会不安定的负面影响。彩票资金的投向本就是要扶助中低收入群体，但是他们却是彩票资金的主要来源，从这个意义上讲，理应对整个彩票发行募集体制进行深刻的反思。

　　但遗憾的是，彩票领域始终没有类似于股市的“投资者教育”制度，本次公布的《条例》除了对彩民的年龄做出限定外，也并没有对此做出进一步的要求。

　　另一方面，我国彩票发行方争利现象频发，道德风险在约束弱化的情况下膨胀。同时，彩票的同质化竞争也时有发生，其结果就是经营者竞相提高返奖率，由此导致销售成本增加，集资率随之而降低。

　　而《条例》中的诸多规制多偏重于高屋建瓴的方向性指导，在具体的执行过程中尚有较大的回旋空间。例如，在彩票公益金分配方面就有许多敏感问题待解。目前民政部、国家体育总局两部门占据公益金的50%，余下部分由财政部向助学、残疾等部门分配。这其中，各部门具体分配比例是多少，划分的标准如何、如何规避寻租现象、有无审计跟踪公益金去向等等一系列问题却并没有一个明确的说法。而彩票作为国家允许的博彩行为，募资本身并不是目的，让社会资金投入社会公益事业的短板才是关键。因此如何考核彩票发行制度，使其资金投入产出比达到社会效益的最大化才是彩票能否生存的关键，也应该成为既有彩票发行品种的淘汰标准。虽然《条例》要求，“应每年向本级人民政府报告上年度彩票公益金的筹集、分配和使用情况，并向社会公告”，但行文中“应当”字眼表明，这样的规定没有硬性约束，而且政府部门等其他权力机构是否拥有否决权力，也并未明确化，也为彩票运转部门化痼疾延续埋下了伏笔。

　　事实上，彩票监管的强化有利于其社会功效的发挥，在这方面市场发展成熟国家的诸多经验都可以借鉴。法国的彩票由国有企业游戏集团运作，其在经济上、金融上除了要接受预算部等政府部门的监管外，游戏集团还要接受审计法庭、行政法院和有关财政、金融主管部门的监管和约束。此外，法国内政部还设有游戏警察，专门负责 检查彩票、赌马、赌场内有无作弊行为，调查假彩票案件等。系统监管保证了法国彩票业的安全性及透明度，也让彩民对彩票有了较为客观的监督标准。

　　我国彩票市场不仅需要培育一批成熟的彩民，更需要以“铁的纪律”规范发行方的行为。从这一点上讲，《条例》的公布只是走出了严格审核监管的第一步。

　　(作者系经济学博士)