于建嵘：财政省管县要以县政综合改革为基础
作者：于建嵘
7月9日，财政部发布的关于推进省直接管理县财政改革意见要求，在进一步理顺省与市、县支出责任的基础上，确定市、县财政各自的支出范围，市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任，同时，在转移支付、财政预决算、资金往来、财政结算等方面，均由省级财政直接确定和直接下达。财政部称，2012年底前，力争全国除民族自治地区外，全面推进这项财政改革。
应该说，这是近年来在各省实行“强县扩权”或“扩权强县”改革的基础上，中央有关部门对各地探索的进一步规范和推广。从理论上讲，它的实行对于完善财政转移支付制度，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度是有意义的。
然而，在现行体制的刚性和各种利益关系的制约下，这种财政单兵突进式的改革，能否顺利进行并达到制度设计目标，我并不感到乐观。在我看来，由于其改革的制度性目标和制度性环境等制约因素，将决定这项改革的前景未必乐观。
在财政上实行“省管县”改革的制度背景是现行的“市管县”体制。“市管县”体制决定有关县域发展的大部分经济、社会决策权归地级市所有，直接影响到县级行政的效能和创新能力。因此，在一些新建省市中，就没有地市这一级，实行“省管县”，一些具有改革意识的省也实行了内容大体相同的“强县扩权”式改革。事实却表明，在还存在地级市的行政框架下，通过简单的行政分权，不仅不能解决市对县的影响力，反而产生了一系列新矛盾。
比如，在某些经济较发展的地级市，在“市管县”体制下，市对县是有财力支持的。因“省管县”后，市级财政就认为再没有责任了。因此，在某些财政配套资金问题上，原由市级财经配套的部分，却由于管理体制的改变而不能到位，反而加重了一些县级财政的困难。
再比如，“市管县”体制不仅仅是财权问题，干部人事权是“市管县”的最重要内容。按照目前干部管理体制，地市级党委直接领导县级党委，在一些实行“强县扩权”的地区，无论行政权力如何改革，官员的任免权还牢牢掌握在上级党委。这就决定县级领导不会有任何抵触市级领导意志的可能。面对市一级的政绩工程，县级领导也只有尽力而为之。
还比如，“市管县”体制下形成的工商、税务、土地、金融等垂直部门的地位，因县级扩权而变得更为复杂；其他职能部门也因与市管理脱钩变得无所适从。它们名义上要对省直属相关机关负责，实际上还要听命于地市的指令。
也就是说，要解决目前“市管县”所存在的困境，如果只是在省、市、县三者的职权关系上改革，是很难取得真正成效的。更何况现在只是财政方面的改革，而不是综合性的改革。在我看来，要突破县政困境，为发展县域经济提供动力，需要有新的改革思维，需要有体制性的突破。这个突破就是县政的综合改革。
我所主张的县政综合改革与“省管县”虽然在扩权方面是一致的，但在最终的体制性目标上则不相同。我所主张的县政综合改革应根据法律所获得的自治地位而进行，但目前各地实行的“省管县”只是来源于省的授权。在这种意义上，“强县扩权”和“县政综合改革”分属行政性分权和法治性分权。如果说，行政性分权所解决的是中央与地方的关系问题，且可以把县政综合改革作为县政改革的基本目标的话，那么，法治性分权则要解决政治权力结构和权力来源问题。就目前中国的县政状况而言，法治性分权的主要目标，是要通过政治体制改革，建立一整套干部管理制度中地方领导人的激励体制，并解决个人选择问题。当然，财政改革在县政综合改革中具有十分重要的位置，只是它不仅仅要解决“省管”还是“市管”的问题，而且要建立在法治分权基础上的地方公共财政。
(作者系中国社会科学院农村社会问题研究中心主任、教授)
