其二，改革的方案，我认为有“三个亮点”：一是突出了职能转变。不过仔细看往年的机构改革会发现，职能转变在1988年提出，25年前就已经提出了，而且每一次机构改革方案也都强调了职能转变，这次特别强调就是亮点。二是(最亮的亮点)政社分开的提出。原来基本只提政企分开、政事分开、政资分开、政监分开(监管场合)，把政府的政策职能和监管职能分开，从来没有提出过政社分开。20多年前农村改革提出过政社分开，那时候是把人民公社变成各级政府。这次明确提出“政社分开”的意义非常大，为什么？因为除了市场和政府，就是第三部门：社会。如果能把社会这一块放开，对中国的意义不亚于30年前的一场经济体制改革，把改革真正做全面，而且对社会组织、协会、商会、慈善类、科技类有很大帮助。不过学法律跟30年前一样，30年学法律受一点歧视，政治和法律的社会团体还得双轨制，宗教还得双轨制。如果政社分开这盘棋能下好，那对中国的意义是巨大的，改变了一条腿长一条腿短的问题，只有社会发育了，才能和市场相互结合，和政府形成有效的双重格局，完善中国体制。三是大部制的继续推进，尤其是中国海监的设立终于解决了海上多头执法，在国际上没法跟国际惯常做法相适应的尴尬现象，中国海监相当于美国的海安警备队、日本的海上保安厅，是对外的一支队伍。

　　其三，改革方案的“三个遗憾”，我个人认为比较遗憾的，并归纳为三个判断：一是思路不够新，二是力度不够大，三是前景不够明。

　　思路不够新——这次宣传的最大亮点是转变职能，但“转变职能”1988年就提出，是一副25年前的药方，所以要说它新并不新，而且学法律的人知道政府转变职能按宪法不需要在人大常委会审批通过。机构改革只有国务院组成部门才需要人大代表举手，国务院直属机构、事业单位、部委管理的国家局、特赦机构不需要人大通过，所以职能转变从理论上不需要在人大上报告，政府做就行了，因为政府的职责就这样。更重要的问题在于每五年的机构改革方式大家有讨论，这个方法究竟对否。就是每五年开一剂药方，而且不知道到什么时候这个过程，十七届二中全会提出2020年基本形成行政管理体制，但每五年抓一次药如何是好？30年前不可能有手机、数字化的生活不可能有，所以要反思究竟是药方没开对，还是药方开对但抓不到药？如果药方不对要换药方；如果药方很好，就要努力找药。思路上怎么走出行政体制改革的困境？机构改革是不是每一次的第一枪而且是最重要的一枪，是不是这样？

　　力度不够大——小方案本身有一些值得商榷的地方，列在第一位是铁道部改革，铁道部撤销。今天网上有人在说这个问题，方案刚公布时，盛光祖在媒体上以一种很高兴的方式回答：以后铁路票价就要涨了。一改革反倒带来了好处的印象。我认为如果铁路改革没有引入竞争，就是一家国家铁路总公司，而不是在2002年左右当时部长所在的一个方案：路网分结方案、区域集团公司的方案(2002年铁路改革叫得很响)，现在的铁路改革若不同步启动市场化改革，不引入竞争机制，就是铁老大一家，把一家分成两家的改革究竟有多大的意义？只有拳台上有两个人拳击时才需要裁判，现在的铁路改革如果是左手跟右手打架，左手打右手，右手打左手还需要裁判吗？把铁路分成一个运动员和裁判员，运动场上就一个运动员，要裁判干嘛？所以方案设计不彻底，旨现在为止并没有看到铁路要引入竞争机制，究竟是路网分离，还是设多个区域集团进行分工没说，没拆时不能随便涨价，拆完后，铁路公司摇身一变说我们现在是市场主体，终于可以调价了。后来发改委出来驳斥言论：铁路的价还是政府管制的价格，政府指导价。

　　所以分拆在管制理论里认为是国有化，意思是普遍承认的，国有化是监管的最好替代。所以世界上还有一些国有化公司，比如法国电力，上下游一体化。不管是铁道部到还是国有公司，如果完全国有，不接受外界竞争，从生产到运营、票价全是一人不需监管，因为自己管自己不叫监管，和在家里管儿子一样想打就打，想骂就骂(当然现在这也不行了)，至少家里不需要依法治家，除非是离婚时。所以国有化是监管的最好替代。现在的改革既维持了国有化，还弄了监管，有什么意义？是不过去。现在国家铁路局只是副部级，原来是副部长当铁路局长，副部长管正部长，能管得住吗？而且铁路总公司直属国务院，副部级机构管直属国务院？没有现实可行性，管什么？管安全？铁路公司自己可以负责；管标准？国家铁路局管理，因为没有竞争。如果这样分拆，为什么是铁路局呢？交通运输部有公路司、水运司，换一个司就行，为什么铁路不是司，而是国家铁路局？公路运输、水路运输很发达，都是一个简单的司，为什么铁路是一个部委管理的国家局？必要性何在？道理何在？讲不出来。

　　另外一个是新闻出版广电总局，在地方改革实践中所谓“文广新”很多地方已经实现了，新闻出版广播电视全放后，剩下的就是博物馆、图书馆，文化为何不能合在一起？媒体的媒介形式是最主要的文化。更重要的是文广新，管互联网，叫互联网信息办。现在在座的媒体在底下该广电总局管，在网上该国新办管，网络和现实高度融合的时代，地方改革已经实现了融合，现在还人为制造一个网上管理和网下管理的二元化没有必要，所以这一块也没有到位。

　　第三个事例是国家食品药品安全监督管理总局，这实现了全流程管理，其实并非全流程。食品药品监管有很重要的两块没有涉及：一是风险评估，二是食品安全标准，还留在卫生部。没有真正的全覆盖，而且最重要的是这一块到底是垂直管理还是分级管理，从1998年到2008年历经变化，背后的逻辑是缺乏的，2008年取消了垂直管理，这次会是什么体制语焉不详，所以力度不够大。

　　前景不够明——我从两个领域说明这个问题：第一是大家希望比较多的领域，专设改革部门。专设改革部门不是因为改革部门重要，我认为是决策职能统一的重要性，以及决策、执行和监督一定要分开的重要性。大家都知道这些年发改委既管发展又管改革，既管宏观又管微观，既管事前又管事后，最重要的两个权力都在发改委：管价格和管市场准入，淡化了改革的职能，所以前景不够明朗，这是一个事例。第二个事例是电监会的起伏和演变，《财新》杂志写了一系列稿子很不错，胡舒立也进行了推荐，包括电力监管这一块，2002年中央发的5号文件推进电力体制改革，实行厂网分开，当时国家电力公司总经理(中央委员)跑了，现在还不知道人在哪儿，把国电公司一分为七：国家电网公司和南方电网公司以及五大发电集团，而且当时要求推进厂网分开，引入竞争机制。2003年设立了电力监管委员会，这是我们国家唯一用“监管”两个字。真正用“监管”的只有国家电力监管委员会。证监会1992年设立，但一开始叫“国家证券监督与管理委员会”，这些机构很聪明，翻译时全套了洋文，把“监管”两个字翻译出来，把监督与管理叫“监管”，其实根本不是这么一回事，背后的理念不一样。这次药监局要跟美国并齐，美国叫FDA，我国药监局叫SFDA，表明我们的国际性。这次不好办了，药监总局，我就想：完了，这个FDA三个字保不住了。因为加了一个“总”就变成加了一个“G”，如此外国名字就不好翻译了。电监会反映了现代的监管理念，可2002年后电力改革停滞，所以没有实现发电和售电的真正竞争，还是原来的管理体制，不断涨价，所以电厂和电网说那头涨价我这里受不了，涨两分吧。这些年国际电价改革往下走，我们不断往上走，而且价格部门不断地说，我们的价格还不到位。前两天天然气价格网上涨，各地出现抢购。我们这些领域的改革没有到位。这不是电监会没用，而是配套改革没有跟上就被废了。本来电监会的设立是一个标志性事件，是电力市场化改革一个重要的里程碑，结果配套没跟上就废了。所以现在的改革总是向现实低头，成立了能源局(放在发改委下)。

　　2003年设电监会下了那么大的决心，结果过了十年又退回去了，所以对前景很难有大的乐观。虽然准入权给了，但重要的权不给，“交人不交枪”。

　　其四改革的未来，“三个思考”：一是行政化和法治化的关系问题，现在改革行政化越来越厉害，国家药监局变成总局，加了一个“总”，加挂牌子，总局加挂“国家食品安全委员会办公室”的牌子，机构改革级别越来越突出，原来是副部级，现在是正部级，原来是正部级，现在是副部级，改革30年后，行政级别化在历次改革方案中越来越凸显，1993、1998年方案没有突出。现在改革就是什么级，背后体现出一种冲突。从法律角度谈，什么叫依法行政、什么叫法治政府？依法行政法治政府是只认规则，一切按规则办事，不看级别。交警在路上，你违反了规则就得惩罚，不看级别。以此类推，法治政府也一样，淡化级别。如果行政级别越来越突出，行政化的趋势越来越强，而最近中央提出建设法治中国，那这个和大方向有悖离。以致于大学和公司也按级别来办，法大是正局级，由此又可以知道当时分流为什么分到北大和清华，北大、清华是副部级的学校。整个政府改革，法治政府建设，在法院里做一个简单的法官，只听从法律，不听从其它。包括具体领域的改革，这次食品药品是一个巨大的改革，其实食品安全法在机构上做了创新性规定，这次在修法之前就把机构改了，里面的问题值得我们思考：行政化和法治在改革中应该突出哪个重点。

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