中国观察 李公明专栏
据近日报道，国家审计署公告了19个扶贫开发工作重点县的扶贫资金审计结果，其中17个县骗资金超2150万元；也有媒体报道，很多县都去争抢重点贫困县的帽子，而各种挪用资金和官员贪腐现象也层出不穷，这种扶贫中的乱象实在匪夷所思。对此，国务院扶贫办近日表示扶贫资金管理机制将全面改革。但是，所提及的审批权限下放、创新资金管理使用方式和整合扶贫资金等改革措施既不全面，其效果亦有待检验。
我认为国家扶贫制度的设计和改革应该从根本性的层面来思考。
第一，最重要的从根本上改变制度设计的制度本身。如程序公开、信息公开、征询民意、制度设计者本身的问责等等，这是拿出最优制度安排的基本前提。而目前的扶贫制度设计本身就没有这些制度安排，因此很难说是一种负责任的制度设计的制度。
第二，不管新的制度安排的内容如何，不可缺少和必须大力强化的是对扶贫工作的监督与问责制度，具体来说应该包括三个方面：1.彻底的、最大范围的信息公开、信息反馈机制，如扶贫对象的申报、讨论、审批、资金使用的情况等信息必须彻底公开，同时公开征集举报信息，重点举报申报过程中的贫困假数据、走关系以及资金使用中的挪用、贪腐等问题，奖励举报人员。2.对扶贫工作的监督主体应具有独立性和多元性。所谓独立，就是独立于扶贫管理部门和贫困地区行政部门；多元是指“督出多门”，如人大、政协、民间团体、公共媒体，还有贫困县的竞争对手，所有的监督信息全部公开透明。3.问责机制必须是自上而下的，从上面的管理部门到下面的贫困地区行政部门，不能下面出事，上面没事。最近查处的扶贫资金被骗等问题的2人判刑、78人受处分、17人通报批评等，都是下面的有关人员，难道上面的管理部门就完全没有责任、完全没有腐败？
第三，新的扶贫制度的具体内容与做法应该是统一规划与地方性制度这两个层面的结合。统一规划是针对中央财政扶贫资金有10类专项，涉及七个主管部门，这些各部门专项之间、同一部门扶贫专项与本部门其他专项之间支持内容存在交叉重复，经常出现多项资金投入同一项目、同一成果冲抵多项任务的现象。这不仅造成重复投入的浪费，更重要的是为地方官员对资金的挪用和贪腐带来了极大空间。对于地方性制度，首先是应该废除目前的贫困县评选制度，因为这个始于上世纪80年代的“国贫县”制度已经远远不适应目前的贫困人口分布状况，已经失去了公平与合理的意义。其次，必须彻底改变以大量扶贫资金用于提高当地G D P指标项目的做法，一般情况下不得在贫困县搞造新城、建机场、建豪华旅游中心等项目。最后，最重要的是使扶贫资金直接用于提高贫困群众的生产能力、生活条件改善基本公共服务，在做法上就应该舍弃粗放式扶贫，选择精准的扶贫到户。
从中国历史上看，宋代王安石变法中的“青苗法”的实质就是以国家借贷取代民间高利贷，也可以看做是一种扶贫的方式。历史学家钱穆认为王安石这个新法是好的，但因推行不得其人而失去立法的本意。从现代公共政治的角度来看，青苗法的致命问题就是各级官员在政绩考核的压力下，强迫农户尤其是有钱户无论是否有需求一律接受官府贷款。由于缺乏有效的监督与问责制度，官吏贪腐和国家敛财使流民无数，改革被迫终止。今天扶贫工作出现的腐败问题正是与此相同，但是问题之复杂、手法之翻新又是古人所远远不及的。
再看看孟加拉国农村银行的尤努斯小额信贷模式，作为行之有效的扶贫模式，关键是完全的商业化运作模式，有良好的企业管理，无论是农民还是银行都获得真实的利益。我国在上世纪90年代初就开始研究和最早引进这种模式，至今全国虽然已有大约300家小额信贷机构，但是仍然远远无法满足扶贫的需求。那么，为什么发展如此缓慢？简单来说就是真正的市场经济体制仍未完善，国家行政对扶贫的垄断占据了主流地位。这也是从根本上改革目前的扶贫制度的重要借鉴。
(作者系广州美术学院教授)
