作者：陈杰人

　　全国人大常委会办公厅证实，目前公安部正在抓紧户籍法的起草工作。据报道，这项立法起草工作，是根据今年初十届全国人大一次会议上34位全国人大代表提出关于尽快制定户籍法的建议而进行的。

　　从过去几年有关户籍改革的进程看，主要还是停留在技术操作层面的改革，比如一些地方的小城镇取消农业和非农业户口的区别，统一实行居民户口；有的大中城市逐步放宽户口迁移政策，积极解决新生婴儿自愿随父或随母落户和夫妻投靠以及老人投靠子女等户口迁移问题，等等。

　　1949年以后的我国户籍管理制度经历了三个阶段：1958年以前，没有严格的户籍管理制度，人们可以自由迁徙，甚至在宪法中有迁徙自由的规定；1958年—1978年，颁布了《户口登记条例》，它以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动，在城乡之间构筑了一道高墙；1978年以后至今，人口流动有了松动，但户口控制仍然非常严。到上世纪末，虽然全国每年流动人口近2亿次，但户口仍然是限制公民自由流动的重要因素。对照当前社会经济发展形势分析可以发现，我国户籍管理制度几十年以来进步不大。如户口的二元化管理、迁徙不自由、户籍和政治、经济、文化教育等权利挂钩等，仍然没有取得根本性的突破，顶多也就是在少数地方的有限区域内进行试探性改革。

　　事实上，户籍法涉及公民的居住和迁徙等基本人权，这些问题应当先由宪法规定框架性原则，在此基础上再制定户籍法。从某种意义上讲，户籍法和《立法法》之类的法律一样，属于宪法部门法。因此，它应该是一部确认公民权利的法律而非户籍管理法。基于此，制定户籍法的第一要务，就是规定公民的迁徙自由。

　　户籍作为一国公民身份的象征，它除了证明某一自然人具有中国公民身份，不能有太多的其他内容。和合法的身份一样，公民的政治经济权利、受教育的权利等各种基本权利应当和户籍并行而非户籍的附庸。在当前的现实中，这个问题恰恰表现得很矛盾。一个人的户籍被赋予了太多额外的内容，比如人大代表名额指标的巨大差别、参加高考、上学和低价享受服务的资格异同，等等。有鉴于此，户籍立法的第二要务，就是要将原来不合理地归附于户籍之上的公民政治经济文化等权利进行剥离，使户籍回归本义。

　　作为一个农业大国，中国13亿人口中有9亿多是农民，农民和市民的户籍被人为分割开来。二元制的户口管理体制，实际上又扩大了城乡差别。现在，人口流动的快速增长，使农村和城市的距离越来越近，农民和市民的经济区别越来越模糊。继续实行二元化管理模式，不仅不能起到积极的作用，从长远来看，这样的结局也不利于全国整体发展。因此，户籍法的第三要务，则是彻底废除户籍二元化管理办法。

　　如果上述三个制度得以突破，有关户籍管理的技术性细节问题就会迎刃而解。当市场经济的号角已经在这片国土上吹奏了10余年的时候，我们没有理由再用计划经济时代的思维模式和人治的方法来管理户籍。很多事情需要无为而治，户籍问题恰恰如此。

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