文/程选

　　中国地方政府的债务总规模无人能给出，但近年来它们每年新增的债务规模都远远大于、数倍于中央政府的年度债务规模

　　今年一季度，为抑制贷款激增、投资增长过快以及通货膨胀压力，央行从4个方面加

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大了公开市场的操作力度。 其一，增加票据发行量，央行累计发放票据4352亿元，央行票据余额已经超过了6000亿元;其二，严控再贷款和再贴现，一季度再贷款和再贴现分别下降了13亿元和500亿元;其三，继差别存款准备金率制度出台之后，继续提高存款准备金率0.5%;其四，加强宏观调控措施，实行再贷款浮息制度。

　　由于我国宏观政策基调仍然是“继续实施积极财政政策和稳健的货币政策”。因而当我们面对“局部过热”形势时，主要是依赖货币政策进行调控。于是，沉寂多年的货币政策当局近来显得尤其活跃。

　　实际上，央行目前的“无奈”恐怕要多于“保留”。理由是：

　　第一，尽管央行频繁回购和发行票据，并加大了一年期票据的比例，但在一季度也只是艰难地“基本实现与外汇占款的对冲”；在公开市场操作中，央行票据发行连续出现流标;此外五六月份还会出现一个央行票据兑付高峰;央行领导开始“要求”其调控对象与之“配合”。

　　第二，迫于形势，央行今年已经两度使用了调整存款准备金率这一“国外货币当局难得动用”的狠招。

　　第三，从效果看，今年央行货币政策的预期调控目标是:狭义货币供应量M1和广义货币供应量M2分别增长17%左右，实际上一季度双双超过了这一目标，市场上流动的货币量还是相当充足。

　　导致央行至今未直接调高利率(远较调整存款准备金率温和)的原因在于，避免加息刺激国际投机资本流入，也就是说保持汇率稳定的目标，限制了人民币利率的调整举措。今年一季度外汇储备的增长是在进出口逆差形势下形成，表明国际投机资本的套利压力威胁是非常现实的。央行官员道出了央行面对的困难：“公开市场工具难以对冲外汇占款的刚性增加;公开市场操作难以达到货币供应量与市场利率的双重目标的统一 。”第一个困难是汇率制度安排带来的，而第二个困难(数量调整不能带来价格变动)则是更根本的、制度性的困难，同时其改革进程和时机选择也要受到汇率制度安排的制约。

　　幸而，随美国经济好转和逐渐升温，美元转趋坚挺。但这是可悲的，我国货币政策的调控空间，竟需要依赖它国货币当局的动向。

　　在我们既定的汇率制度安排下，如果国民经济进一步受到过热与通胀威胁，货币政策的确是难当大任，要靠紧缩性的财政政策才能有效发挥稳定作用。

　　但是目前，我们的地方财政还在“积极”着。

　　财政政策方向应加速调整

　　关于经济形势的官方说法是存在“局部过热”，但我们现在的宏观政策，是一种矛盾的“对冲组合”。一方面财政政策在继续发挥其扩张效应，客观上在为“局部过热”形势“火上浇油”;另一方面货币当局在想方设法地进行紧缩，“心有余而力不足”地为经济降温。两大调控手段的这种“对冲组合”应该结束和调整了。

　　关于“继续实施积极财政政策”的解释，一是要通过继续发行国债为尚未完工的“国债项目”融资，避免形成“半拉子”工程;二是还存在大量结构性需求(西部开发、三农问题等)以及政府履行公共职能(如生态环境问题或公共卫生体系建设等)的资金缺口。

　　对此，应该看到的是，作为反周期调节的扩张性财政政策是短期需求管理政策，如果说在克服总量需求不足的同时，顺便解决某些结构性问题或国民经济潜在矛盾，那也只应是扩张性财政政策的附带效应。在国民经济已经克服需求不足的形势下，上述结构性资金需求都应通过“没有扩张效应”的手段加以解决。如国有资本存量应根据“有进有退”的原则，调整补充到亟待国有资本予以加强的领域;按照政府公共职能需要对预算支出方向加以调整，缩减公共财政范围之外的支出。事实上在财政收入持续显著增长的情况下(继去年增长20%以上后，今年一季度又创记录地增长33.4%)，也完全有条件进行这种调整。存在“过热”威胁的宏观形势要求政府、财政主动地过“紧日子”。

　　此外，财政应追求收支在周期内实现均衡的目标。当面对总需求小于总供给的局面时，无论是年度的还是周期性的收支均衡都退居次要地位。但是，一旦经济重新恢复到潜在增长路径后，政府必须约束自己的支出行为，力求在整个周期内实现收支均衡，利用经济高涨时形成的赢余抵消衰退时产生的赤字，为应对未来的经济波动积蓄调控能力。

　　总之，在经济存在“过热苗头”和通货膨胀压力的形势下，应该迅速调整财政政策方向。

　　但是令人担忧的是，即使中央政府开始实施中性的或紧缩性的财政政策，作为政府系统一部分的地方政府能否协调一致地停止扩张行为？

　　“财政扩张力度”比1100亿国债更厉害

　　地方政府多是“以加速本地经济发展为目的”进行扩张的，但是它们进行投资计划安排时很少顾及给本地人民、本地经济及下届政府带来的债务负担和环境负担。现在我国地方政府的债务总规模无人能给出，但近年来它们每年新增的债务规模都远远大于、数倍于中央政府的年度债务规模。它们正在以“机不可失，时不再来”的紧迫感，抓紧使用近年银行机构提供的贷款“授信”额度，有效地扩大着包括大量形象工程、政绩工程在内的投资规模。也就是说，如果着眼于整个政府系统，我国目前实际实施的“财政扩张力度”远远不是1100亿建设国债这个数量符号所能代表的。

　　后果可能更为严重的是，地方政府通过廉价提供土地、水资源、漠视环境污染及其代价、提供政策优惠等多种方式，扭曲、压低区位要素成本信号，进而抬高项目收益预期，诱导、误导投资者(包括中外投资者，公有、私有投资者);或与投资者“合谋”(分解项目、加快审批)，形成所谓“低水平重复建设”热潮。

　　这种地方政府主导的需求不是一种理性的、正常的市场需求。这种投资的膨胀，一方面降低宏观投资效益，酿成潜在的银行呆坏账，积累金融风险;另一方面显著地拉高着主要原材料、电力等行业的景气指数，引致局部过热。

　　从目前情况看，需要尽快采用包括行政手段在内的各种措施约束地方政府的扩张行为。

　　宏观调控应对准非市场因素

　　宏观调控，是指政府通过货币政策和财政政策调节经济景气，进而形成对经济活动的间接干预，使国民经济尽可能稳定运行于潜在增长路径。也就是说，政府仅仅改变企业和个人进行经济决策的环境参数，但不干预、不限制、更不替代企业和个人的经济决定和行为。目前人们把政府的所有干预、甚至政府管制价格和限制市场进入等直接管制行为，都当作‘宏观调控’，是对宏观调控理论的误解。

　　宏观调控措施的着力点不应直接针对“局部过热苗头”——看到哪个行业出现“超常规”增长，就在哪个行业“灭火”。

　　市场中以“用自己的钱作资本金、自担融资风险、具有财务硬约束，追求利益最大化”为特征的经济人无疑是有理性的，它们受各领域景气状况的调节来配置资源，这正是多年来改革所追求的“让市场成为配置资源的基础机制”的状况。

　　由于我国正处在城镇化和重化工业加快发展的历史阶段，加之参与国际分工后一些加工工业正向我国转移，主要原材料、电力等行业呈现短缺，进而投资明显加大有其必然性与合理性成分。去年、今年钢铁、有色冶金、水泥、电力等行业的销售、定货、存货景气指数均居高位，利润率也显著高于其他行业，很难、也不应该直接阻止私人资本流向这些领域。

　　应该调节的是经济景气，调控措施的着力点应该针对导致过热景气的背景中，那些“不花自己的钱，呈软预算约束”，构成非理性、非市场的需求因素(如上节所述)。

　　最近，某些媒体对民营经济投资“受利益驱动”提出批评。 其实，这种指责欠公正且幼稚。市场中经济人的理性就表现为“逐利”；经济人并不是“天使”；经济人的理性选择也并不必然带来理想的宏观后果。为什么呢？极端而言，如果制度或法律不禁止抢劫，社会上就会有大量“经济人武装”；就现实而言，如果制度或法律不禁止地方政府(除履行公共职能外)直接插手塑造地方产业结构形成，就永远无法避免“低水平重复建设”。制度显然是第一性的，这就是“要形成好的市场经济” 的重要性。应由制度来避免政府权力与经济人“合谋”，应由制度避免权力被经济人“俘获”，同样应由制度来避免“低水平重复建设”。“合谋”、“俘获”以及“低水平重复建设”的根源都不在经济人。

　　因此，当前宏观政策调整应该在以下几个方面着力：

　　——如果国民经济进一步受到过热与通胀的压力，应减少对货币政策的依赖，转而更多地倚重财政政策；

　　——调整相互矛盾的宏观政策，尽快停止实施积极财政政策，避免两大调控手段对冲的宏观后果；

　　——约束地方政府行为，加快转变政府职能，改善经济运行的制度环境；

　　——调控措施着力点不宜直接针对“局部过热苗头”，而应针对拉高景气的背景中那些不正常、非理性、非市场因素。

　　(作者系中国社会科学院研究生院教授)

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