| 信访“削峰”：不能消解法治权威 | |||||||||
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| http://www.sina.com.cn 2004年07月12日13:51 新民周刊 | |||||||||
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整理／韩 波(记者) 信访数量居高不下，如何“削峰”成为关注热点。上海市人大常委会法律专家、原信访办副主任周梅燕结合其多年从 事信访工作实践的经验和长期研究，对此问题提出警示观点。本刊对周梅燕进行了专访。
“诉讼类信访”叹为观止 《新民周刊》：根据国家权威部门的统计，自90年代中期以后不断增长的大规模群体信访和矛盾激烈的个体信访， 已经引发了中国的“信访洪峰”。“削峰”是目前信访工作的一大难题。您认为破题应该从哪里入手？ 周梅燕：的确，“信访洪峰”已经成了影响社会稳定的重要因素，也使我国的信访工作成了各方关注的焦点。要“破 题”先要“析题”，看看目前的信访活动究竟有哪些类型。 根据我的分析，中国目前的信访活动大致可以分为求决类信访、参与类信访和诉讼类信访三种类型。 “求决类信访”在目前各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大。大到动拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区 水、电、煤的维修邻里纠纷甚至家庭矛盾都会找政府信访，以求解决。求决类信访确实是一定时期政府工作的“晴雨表”， 常常从一定程度上反映出政府某些政策的失当及相关职能部门的懈怠。 “参与类信访”主要是对各级人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评。这类信访的出现，是改革开 放后中国公民获得经济自由后开始关注社会生活和城市建设发展的结果，也与中国公民有了更多的权利意识及言论自由分不开 。 目前中国最让人叹为观止的是“诉讼类信访”。没完没了的大量信访是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。更有 中国特色的是，一些案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人也开始信访，要求人大或者党政机关监督法院公正执法。 这种状况一方面显示了中国司法权威及法院公信力存在的危机，另一方面信访人的心态也十分耐人寻味：他们往往寄 希望于某一领导的批示可以成为案件胜诉的砝码，有的信访人直言不讳地要求领导批示，甚至采用拦领导座车、打听领导家庭 住址上门送信以及以各种极端手段相要挟的方式，希望引起领导人对申诉案件的重视。 《新民周刊》：颇具中国特色的“诉讼类信访”是本次信访洪峰的特有现象，还是历来如此，源远流长？ 周梅燕：这种现象应该说长期存在。 “文革”结束后的1979年至1981年间，中国曾经出现来信来访数量猛增的态势，来信数量之多、上访人数之 多、投入处理信访问题的人数之多、解决问题之多均创建国以来之最。当时的许多冤假错案都是通过给各级党政机关写信引起 重视才得以平反解决的。 在分析80年代初这次“信访洪峰”时，我们应该看到当时法治缺失的特殊背景，“文革”中被砸烂的公检法机关尚 在恢复之中，信访于是成为中国公民权利救济的极为重要的渠道。然而，目前中国已经走上了法治轨道，“诉讼类信访”依然 层出不穷，就不得不引起人们深思了。 从信访人的心态看，几乎所有信访人潜意识里都有一种挥之不去的清官情结，即便是面对法院已经判决生效的裁判文 书，许多信访人仍希望通过信访渠道来改变败诉结果。从源远流长的中国历史来看，这种信访的制度结构及运作方式，有着与 之相适应的国家体制、文化和民众心理的背景。从封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿告状等场景中，都能找到信访活动的许多痕迹 ，人们有时很难看出现代的信访活动与古代的鸣冤告状存在什么不同。 “信访洪峰”的制度源头 《新民周刊》：要破解信访“削峰”难题，是不是可以从减少“诉讼类信访”入手？ 周梅燕：是的。而要减少“诉讼类信访”，就要考察信访制度的设计及其运作中存在的缺陷。事实上，现行的信访制 度虽然是中国公民权利救济的一条重要渠道，但这项制度的设计及其运作中存在的缺陷正是导致信访量居高不下、愈演愈烈的 重要原因之一。 《新民周刊》：具体而言，这项制度的设计及其运作中存在哪些缺陷？ 周梅燕：举例来说，从法律地位看，信访工作机构并不具有行政的职能和权力，也不是单独序列的国家机构，其处理 信访事项的权能有限，不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。 可是，从现行的信访工作模式看，不具有行政权力的信访机构有时的权力无限且不受制约，其工作的触角往往深入到 社会生活的各个领域，有时甚至替代行使了国家机关的一部分职能；以领导批示为信访督办的依据带有浓厚的人治色彩，而“ 传达室”和“邮局”式的归口转处，只能导致多数信访群体对国家和政府产生更大的失望与不满。庞大的信访机构和众多的信 访工作人员非但没有彻底化解不断涌现的社会矛盾，许多时候反而成为中国走向法治化进程中的一股消解力量。 《新民周刊》：为什么您会认为信访常常消解了法治权威？ 周梅燕：目前党政及人大信访部门在处理涉及不服法院裁判的诉讼类信访时，按照“分级处理，归口办理”的信访工 作原则，将各级人民法院作为这类诉讼信访的责任归属单位。 这种做法其实存在社会负面效应。有些诉讼类信访申诉案件并非没有道理，但是对诉讼类信访的行政化处理模式，导 致许多诉讼类信访多年申诉不止。此外，在社会稳定的统一目标下，所有的法院在重大节庆、会议期间花费大量的人力、财力 做诉讼类信访老户的稳定工作，在政府、社会和民众的眼里，法院已经成了相对信访人而言的另一方当事人，与政府部门或其 他社会组织并没有什么不同。正如最高人民法院曾在2002年某份通知中要求各地法院“将信访工作与审判工作放在同等重 要的地位上”一样，司法裁判的权威在中国的信访制度中大为减弱，这不仅是中国法院司法职能的异化，也是中国法治的悲哀 。 “信访扩权”必须慎之又慎 《新民周刊》：面对“信访洪峰”，有些学者提出建议，希望通过立法来强化信访制度的功能，进一步扩大信访处理 的范围，您认为这种办法能不能收效？ 周梅燕：我认为“信访扩权”必须慎之又慎。 我国信访制度功能与作用的发挥，大多与党政领导的个人作用分不开，这只能在某一时期或某一地区或某些信访事项 产生效果，但与法治无关。夸大和强调信访的种种优点、作用，只会导致社会成员对信访制度的更多误解，认为信访这种“简 便方式”能够以最小的投入获得最大的收益。事实上，信访相比诉讼，投入时间、精力和金钱等方面的成本往往并不低，况且 具有极大偶然性。如果不断强化信访制度的功能，会消解国家法治的权威，让法治大厦另开一扇信访之门，成为法庭之外的另 一个裁判机构。 《新民周刊》：但是我们也应该看到，司法不公现象依然存在，最高人民法院院长肖扬最近也坦承，确有少数案件的 裁判，或因失于判断，或因惑于财色，或因迫于权势，出现了这样或那样的问题。“诉讼类信访”的存在是不是有其合理性？ 周梅燕：平心而论，现行的信访制度是中国国家政治制度中尚不能缺少的重要制度，通过领导的重视和批示的压力这 种传统的信访工作模式，确实使得相当一部分的信访事项在合法合理的原则下，通过信访工作人员耐心细致的疏导和协调工作 得到解决，也能实现一定的社会稳定和社会正义的目标，一部分的“诉讼类信访”最后得到了比较圆满的结果。 但是，这不能成为“信访扩权”的理由。有学者指出，随着中国社会的进步和法治的不断健全，中国现行的信访制度 必然会与我们渐行渐远，因为它的“存在往往以抑制法律的自主性活动为代价。它一面敞开大门，向民众提供一种在法律系统 之外解决法律问题的途径，一方面又为对司法活动的行政性干预提供制度化的正当渠道”。 面对目前存在司法不公的现实，我们依然要在全社会形成尊重司法判决、树立司法最终裁判权威的氛围，改变现有的 申诉类信访案件行政化信访处理的模式，将其纳入到正常的审判监督程序之中并加以必要的限制。同时，让权力机关的监督、 社会监督(媒体、社会成员)与法律监督结合起来，促进司法公正。 《新民周刊》：既然不能通过立法扩权来破解信访数量急剧上升的难题，我们应该采取怎样的化解之道呢？ 周梅燕：大规模的“信访洪峰”已经引起党和政府及社会各界的充分关注。如果我们仅仅只是着眼于从信访量上如何 化解或遏制这股来势汹涌的洪峰，只是自上而下地再三指令或大声呼吁重视和解决信访中的各类矛盾，甚至欲通过立法来强化 信访制度的功能，进一步扩大信访处理的范围，那么这套已经运行多年的复杂的制度安排仍然会让政府、社会和信访机构以及 信访群体在付出极大代价的同时，继续品尝消解法治权威所带来的恶果。 公民有序的政治参与，比起无序的信访更有利于社会主义民主政治的建设。因此，我建议加强农村和城市的基层民主 建设，通过民主选举等方式让人民充分表达自己的意愿，减少各类非正常的上访事件发生。此外，各级国家机关的执政活动应 当置于社会各种监督之下，这其中就包括了公民对国家机关行使权力失当以及侵权的举报、批评和意见的处理渠道是否畅通无 阻，因此，重构和扩大各级监察机构的受理范围显得十分必要。再者，促进司法公正并树立起司法最终的裁判权威也是走出当 前信访困境的重要因素，为此，“法律必须平等地对待政府和公民”。要以看得见的法律事实和法律结果让人民信任我们的法 律和司法制度，让整个社会都明白在法律面前没有其他捷径可走；同时，坚决修正现行信访制度中与法治不相符的种种做法， 维护司法裁判的权威，走出利用信访形式在现行法律制度外恶性循环的怪圈。 相关专题：新民周刊 | |||||||||
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