2003年12月15日：公选市长

　　公选市长

　　江苏公推公选地方“父母官”，使越来越多的人对于官员任用拥有了发言权，但在肯定这一进步的同时也应该看到，公选尝试向更高的层次递进，还有相当长的路要走。

　　一个县长的诞生

　　孟铁林和朱光亚，虽然互为“对手”，却共同有幸参与了中国第一次 “公推公选”县长的竞争

　　本刊记者/李楠(发自江苏沛县)

　　12月12日之后，江苏省徐州市下属的沛县空了几个月的县长办公室将迎来它的新主人。不出意外的话，它将属于孟铁林。

　　今年7月份，原沛县的县委书记往上走了一步，被调往无锡市担任副市长，之后县长邹徐文开始主持县委的日常工作。两个月以前，邹徐文出任县委书记，空缺便传递到了县长职位上。

　　从12月4日开始，江苏省委组织部对推荐现任徐州市政府副秘书长孟铁林为沛县县长候选人的决定进行了公示，公示过程历时7天。公示说：“经省委组织部部长会议研究决定，并报省委同意，拟推荐孟铁林同志为沛县县长候选人”。

　　公示、由人大常委会任命为代县长、在明年年初的沛县人代会上经选举“转正”，这一系列过程与其他干部任用程序没有什么区别，但孟铁林之所以引起人们的关注，是因为作为县长候选人的产生过程，他和即将在金坛市上任的代市长吴晓东一样，是经过“公推公选”产生的。

　　39岁的孟铁林和38岁的吴晓东，有幸成为中国第一批经“公推公选”产生的县(市)长候选人。

　　暗中的对手走向明处

　　徐州市委组织部研究室主任宋余东负责此次“公推公选”活动的全面宣传和文字材料的准备工作，事实上担当了徐州方面新闻发言人的角色。他在接受本刊采访时说，在沛县县长出现空缺后，市里已经开始按原来的方式酝酿新的人选，即主要领导小范围讨论，经过平衡确定一位新人选后，报江苏省委组织部批准备案。但是，徐州方面突然接到省里的通知，将沛县县长拿出来作为“公推公选”试点。

　　宋余东告诉记者，即使没有“公推公选”，孟铁林也是徐州市方面纳入考虑的沛县县长人选，而且希望很大。

　　领导圈定的范围当然不会限于一个人，据悉，在沛县原领导班子中排位第三的副书记兼纪检委书记朱光亚也是被领导考虑的人选之一。据朱光亚自己说，沛县各方面都有希望他接下县长职位的呼声。

　　如果没有“公推公选”，沛县县长也可能会是孟铁林和朱光亚两人中的一个。在10月中旬徐州正式启动“公推公选”之后，二人都毫不犹豫地报了名，一对原本是暗中的竞争伙伴走到了明处。

　　谈到参与的动机，二人回答一致 首先，作为党的干部，响应和支持组织的决定是一项政治任务，另外他们都表示更喜欢做实实在在的经济工作，县长的位置更能发挥他们的兴趣和特长。孟铁林此前的主要任务是协助市长联系分管行业，朱光亚则在沛县分管纪检、教育和计划生育等。

　　沛县县长是个处级干部，所以报名竞争的门槛被设定为副处级，范围限于徐州市各区县，加上大学学历、两年以上基层工作经验等硬条件的限制，全徐州800名左右副处级以上干部，符合报名条件的只有86人，实际报名人数为70人。

　　由于“公推公选”的是未来的沛县县长，来自沛县的报名者就格外引人关注。70人中只有2人来自现任的沛县干部队伍，一位是朱光亚，另一位是沛县的一位副县长。

　　也有人放弃参与的机会，现任沛县常务副县长王锋就是其中之一。有人私下里认为，王锋如果参加竞争，也会成为县长职位的最有力竞争者之一。一是因为他现在的位子，接任县长丝毫不出人意料 “公推公选”出来的金坛市市长的人选就是该市的原常务副市长。

　　“公推”过关

　　逐鹿者们需要越过的第一道门槛是“公推”。“公推”又分为两个阶段，首先召开全市副处级以上干部全体大会，800人投票推荐出12人；然后再由徐州市全体副厅级以上干部投票从12人中推荐出6个候选人。孟铁林和朱光亚一路过关斩将，顺利进入前6名。

　　孟铁林在接受采访时说，他在第一轮800人投票中得票超过了半数，领先第二名150多票。

　　在沛县县长的最终人选确定之前，若干次推荐和考核的成绩都没有对外公布。宋余东告诉记者，之所以不正式公布成绩和具体的程序安排 是组织部门担心出现拉选票等非正常情况。但这也导致了对于每个参与者的得票数和成绩存在不同的说法。记者在采访中就听到过关于孟铁林得票数的不同说法，也有关于程序尚不完全透明的议论。

　　孟铁林说，丰富的工作经历对他在两轮民主推荐中脱颖而出起了很大的作用。39岁孟铁林在出任徐州市下辖的新沂市副市长时，只有29岁。在过去的十几年中，他频繁地调转岗位，分别在徐州市所属的四个县市和一个区工作，有多次在一个位置上没有做满两年的经历。

　　孟铁林说，由于工作过的岗位多，认识和了解他的人就多，徐州所有副处级以上干部中，他至少认识一半。他自称工作永远追求最佳，且为人坦诚，虽然得罪过不少人，但对他评价高的人占了更大的比例。

　　44岁的朱光亚在这方面也不示弱。这位副书记丝毫不介意拿自己和孟铁林作对比，他说1992年孟铁林在徐州团市委提到副处，虽然比孟晚了一年，但当时他是给徐州市委常务副书记做秘书，感觉上级对自己更为重用。9年为两任市委副书记做秘书的经历让朱光亚有更多接触方方面面干部的机会，所以朱光亚认为，在资历上，自己一点也不输于孟铁林。

　　“公选”过关

　　经过两轮残酷的“公推”票选，接下来迎来“公选”。在70名报名者中筛选出来的6个人被组织部门安排到沛县进行了将近一周的驻点调研。然后被要求在一天里写出一份调研报告，题目为《发挥比较优势，加快富民强县进程》。

　　对于沛县的情况，已经在当地担任了两年多副书记的朱光亚无疑了解得最为充分，而且他说自己是“写材料出身的”，对于这个题目成竹在胸。规定写作时间是10个小时，他只用了6个小时就完成了一份6000余字的报告。

　　孟铁林虽然没有在沛县工作过，但他说，自己在副秘书长的职位上，能接触到徐州全面的情况，写调研报告也不成问题。他在报告中为沛县总结了5个方面的优势。

　　调研报告的写作在“公选”阶段的100分中占30分。据朱光亚说，他的调研报告得分最高。

　　“公选”的第二个环节是发表竞职演讲和答辩，同样占30分。6人依次面对台下的100多名听众发表10分钟的演说，规定题目是《如何开拓沛县经济工作的新局面》，演讲结束后，6人还要分别回答来自评委和观众的提问。100多名听众主要是来自徐州各方面的干部，其中来自沛县的代表占了1/3，他们还承担了为6人进行民意测评的工作，民意测评占了最大的比重，40分。

　　孟铁林在演说中毫不客气地对沛县目前干部中存在的惰性和依赖思想开火，批评的味道很重，以至于答辩结束以后，有些领导过来提醒他以后要注意说话的方式。而朱光亚显然考虑了台下1/3来自沛县听众的情绪，他的演讲是最温情脉脉的。

　　在这一环节中，不能不提到冯其谱。冯其谱和孟铁林一样，现在也担任徐州市政府副秘书长，他在答辩中表现最好，得分也最高。他的最终成绩超过了朱光亚，并取得了进入徐州市32名全委会委员最终票决的资格。

　　“公选”结束以后，又有3人被淘汰，孟铁林、冯其谱、朱光亚进入了江苏省组织部门的考察视野。朱光亚不知道因为何种原因没有通过考察，孟铁林和冯其谱则按照《党政领导干部选拔任用条例》规定的程序在徐州市委全委会会议上接受票决。结果，孟铁林得了24票，冯其谱只得到了8票。

　　在完成上述一系列复杂的程序后，沛县县长候选人正式诞生。

　　中国特色的进步

　　在采访朱光亚时，记者从他的言谈中明显地感觉到他的自信和对获胜者的不服气，但另一方面他又表示了对结果的接受。这要归功于“公推公选”程序的事先设定与切实地被执行，失败者对程序的尊重延展为对结果的尊重。

　　作为失败者的朱光亚将这一次参与经历看作了一笔财富，他对自己的表现非常满意，“如果没有这次‘公推公选’，别人老是认为我是因为给领导当过秘书才被提拔的，但事实表明，咱是真正优秀的。”他自信地告诉记者，在他担任沛县纪委书记期间，他本人在全县的干部测评中排名第一。

　　真刀真枪的较量也让胜利者对自己的胜利坦然，孟铁林说，他干工作一向追求最优秀，在四县一区工作时，他分管的工作大多都是全徐州第一。2001年8月至2002年12月，孟铁林担任睢宁县委副书记、纪委书记，分管纪检、城建、信访等工作，在那段时间里，他的工作力度非常大，先后把6名科级干部送进了监狱，当地反应很好。

　　需要注意的是，“公推公选”仅限于党内推荐的阶段，产生的候选人仍然只是一个，并没有给沛县的人大代表在其后的选举中留下太多空间。

　　不过，即便如此，加强党内推荐过程中民主参与程度的意义仍然不容忽视。

　　“经过‘公推公选’产生的干部，在上任后要对自己说过的话负责任，会比较有责任心和事业心，不像上级直接派过来的干部，干好干坏一个样。”沛县杨屯镇党委书记张小英这样认为。

　　采访中的一个细节给记者留下了深刻的印象，在沛县县委组织部研究室宋余东主任帮忙联系孟铁林时，孟在电话中要求宋余东转告记者，尽量不要问一些“幼稚”的问题。因为有些“幼稚”的问题他不好回答，也不是他本人能够回答得了的。

　　孟铁林的潜台词是，涉及政治体制方面的改革必须放在中国的大背景下去看，社会的进步总是相对的，而非绝对的。

　　江苏“吏改风波”

　　外界的猜测、质疑，与江苏上下的谨慎，一时反差强烈，展现出当前中国官员选拔制度改革，在既有框架下寻求制度创新的探索之艰难

　　本刊记者/孙展(发自江苏)

　　金坛、沛县两地“公推公选”尚在进行中时，江苏省会南京市又传出消息，将在全市范围内公开推荐产生白下区和雨花台区两区区长(均为副厅级)的推荐人选。按中国政治体制改革的常例，这是一个不多见的作法——一般来讲，此类改革通常会先在较偏远的地方试点，待成熟后再渐次推广。而仅仅三个月内，江苏的“公推公选”即由县处级递进至副厅级，由中小城市推进至中心城市，其势头和方向令人关注。

　　江都风波

　　事实上，江苏本轮“吏改”是在外界的质疑和内部的争议声中起步的。甚至最初，并不是一个顺利的开端。

　　今年7月7日，国内一家网站一则“江苏江都市长人选打破常规通过考试全省选拔”的消息引发了风波。

　　从今年三四月份开始，扬州市下辖的江都市(县级)市市委书记另任他职，原市长递任市委书记，并兼任市长。于是便传出消息说，江苏有意在江都市首次公开考选市长，对象是江苏全省的青年才俊。

　　据当时媒体传递的消息，有关方面规定的报考条件包括，45岁以下，大专或以上学历，副处级或正处级。竞选者必须参加一项笔试和一次现场答辩。

　　当此之际，从1986年《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》算起，中国的干部选拔制度改革持续至今，已颇有积累 公开选拔干部已至副厅级，但多为专业职能部门领导；公推公选地方行政一把手在四川、江苏等地已有试点，但最高至乡镇级；2002年开始在对省管以下干部的任命中推行“全委会票决制”等，这些举措均被认为代表了在既有制度框架下进行官员选用程序改革的重要方向。

　　改革落到执掌一方的一县之“主”身上，显然是制度演进的一个重要节点。在这种背景下，“江都选考”的传闻引起国内外关注适逢其时。外界猜测，改革热区由地处内陆的四川移至沿海的江苏，有特殊的背景和意义，它可能是透视未来中国地方行政长官选任模式的一个风向标。

　　曾参加候选人答辩评分的江苏省委党校副校长孙学玉说，在干部人事制度改革中，江苏一直是制度创新较为活跃的省份， 已在全国范围内成为惯例的领导干部“任前公示制度”即是在江苏首先采用。

　　“公推公选正是对以往这些新制度的一次总结，而江苏之所以能够率先在县级首长中推行此项制度正是得益于长期制度积累。”孙说。

　　亦有江苏人士指出，江苏改革应与省委书记李源潮“铁碗治吏”的风格相关。媒体间广为报道的一个例子是，其在2000年新任江苏省委副书记时即推行“公开选拔副厅级领导干部”的做法。而随后在其兼任南京市委书记时果断处理“市公用局局长朱自强宁波违纪事件”，以及免去“万人评议机关”活动中位列末尾的两名局级干部职务的行为更是给人留下深刻印象。在江苏官界，不少干部对李源潮“为政之要，惟在得人；用非其才，必难致治”之语相知甚熟。

　　江都考选消息一出，外界的强烈争议却令决策者始料不及。叫好者有之，但质疑的声音似乎更为响亮，《中国经济时报》一篇评论直指江都考选市长作法“违宪”：“翻遍《宪法》，也没有发觉有市长可以通过‘考试’考出来的规定。”

　　而海内外一些媒体甚至旁征博引地说，江都市以考试方式选拔市长与古代的科举制度有些类似之处。譬如说，让考生畅言经国大略的笔试就像古代的“策试”，面试则类似古代由皇帝亲自考核进士的“殿试”。《联合早报》的这篇报道还特别提到，江都是清朝的科举发达州县之一，清代总共产生了99名进士。

　　群言汹汹之中，“江都考选”神秘地偃旗息鼓了。前往采访的各路媒体无一例外被婉言谢绝，不久，江苏组织部门传来的消息说，从未打算要在江都进行试验。随后，江都市市长最终按照原有的选任程序选定，也使得外界质疑声回归平静。

　　事隔5个月，江苏省委组织部负责人向记者谈到这场风波的原因时说，“我们当时没有想到媒体会产生那么严重的误会，把选拔市县长推荐人选等同于选举市县长。同时，报道中提到的通过考试来进行选拔的方式恰恰是我们在新方案中所要改革和完善的。”

　　即便从媒体传言的方案来分析，“江都模式”也似难以与“违宪”挂钩，它要改革的是行政长官产生办法的前端 候选人的选拔机制，而在后端，这位最终由组织提名的候选人仍将通过人大的选举完成任命程序。

　　外界的猜测、质疑甚或比附，与江苏上下的谨慎，一时反差强烈，而这正展现当前中国官员选拔制度改革之艰 探索必须在宪法和法律以及党的规章所构建的现行制度框架内进行，同时又试图在更好地推进政治民主方面寻求制度创新。

　　“江苏模式”产生

　　从事后追溯来看，最早的江都传闻并非全然空穴来风。就在外界传言平静时，真正的“公推公选”已“暗渡陈仓”，另起炉灶。

　　今年4月，一纸传真摆在了江苏省委组织部分管领导的办公桌上，这是江苏某省辖市市委发来的某县县长推荐人选的简历。这位领导对中国《新闻周刊》说，他当时对这个推荐人选并不了解，但是单从简历来看，其所任职的经历比较单一，长期在一个职能部门担任领导。这种经历对于要全面负责一个地方政府工作的主要领导来说并没有优势。

　　“我当时就想，有没有更合适的人选？能不能尝试一种新的更为科学的干部选拔方式，在遵循现有法律和规定的前提下，让所有符合条件的人公平竞争，最终将适合县长岗位要求的优秀人选选拔出来？”

　　于是，一种新的选拔设想在省委组织部内部逐步酝酿开来。选拔方案被一个细节一个细节的仔细推敲，5月初，一种新的干部选拔方案初步酝酿成熟。

　　这套方案在以往推行的“公开选拔”制度的基础上，增加了“公开推荐、驻点调研、演讲答辩、现场测评”等的程序，被定名为“公推公选”。

　　“在制定这套方案时，我们与现行法律和规章制度进行了对照，并咨询了省人大常委会有关领导和相关的专家，在确定没有冲突之后，才确定了最终的方案。”江苏省委组织部人士强调，组织部门在制定这个方案时非常谨慎，既要确立新的制度规范，又要保持与现有制度的接轨。

　　和外界传言的江都模式的另一个不同是，后来的作法放弃了书面考试的作法，并且将报名范围限制在了常州或徐州本地，据称原因是担心外地干部不了解本地情况，也不易为有投票权的本地干部所熟悉。

　　9月，“公推公选”的试点选在了常州市下辖的金坛市和徐州市下辖的沛县。据江苏省委组织部称，选择并没有什么特殊的考虑，主要是当地县(市)长恰好出现空缺。另外，一个位于苏南，一个位于苏北的地域反差，也有利于比较此套选拔模式在不同经济发展程度地区的效果。

　　9月29日，在江苏省委常委会议上，这套方案得以正式批准实施。

　　到现在，即使在两地“公推公选”已顺利完成之时，江苏省委组织部人士在谈及此事时仍然用词极为严谨，“按照完整的程序，即便到目前为止，吴晓东还要经过公示、省委审批等程序之后才能被正式称为金坛市市长推荐人选。”

　　从“官选官”到“民选官”

　　目前的公推公选，只是公开之公，而非公众之公，虽然800名干部决定比党委书记的一个人决定要好得多，但干部人事制度还须在人民代表大会的框架上继续完善

　　文/唐益 本刊记者/孙展

　　孟铁林和吴晓东将在明年成为县(市)长，如果不出意外的话。

　　事实上，这种意外发生的机率极小。近20年来，人大在选举中否定组织推荐的候选人的事情并非没有过，但屈指可数。因此可以看出，虽然当前行政首长选任制度的改革年年都有革新，但改革仍集中于前端，即组织推荐候选人方式的改革。

　　它试图解决“从少数人中选人，由少数人选人”之弊，因而是党内民主的一种改革和完善；而另一方面，要将选人的对象和主体由干部扩大到群众，由党内民主推进到人民民主，还有更长的道路需要探索。

　　一个“有限的”进步

　　“这是一个进步。”北京大学政府管理学院的杨凤春副教授说，这个进步体现在，这是对过去在产生地方政府首长的过程中由少数人、尤其是上级党委书记决定的局面的改变。

　　有学者指出，过去，中国各级官员的任免一般由上级党委常委会决定，而常委会中一般又由书记说了算，因此，党委书记实际上掌握着下一级党委和政府官员的任免大权，其间“人治”的色彩非常浓，“暗箱操作”的空间相当大，极大地影响了党和政府的威信和政治运作的能力。

　　杨凤春说：“实行‘公推公选’，决定政府首长任免权的人多了，最起码，买官卖官的成本要提高很多。从技术层面上来讲，这是消除当前出现的用人腐败、买官卖官现象的一个办法。”

　　但在另一方面，杨凤春指出：“这只是一个有限的进步，有限的探索。”

　　据了解，在江苏省这次“公推公选”县(市、区)长的过程中，选举人与被选举人的资格都是受到严格限制的，范围都是相当有限。例如，沛县规定，参加“县长推荐人选”选举，必须具备以下条件：大学本科以上学历，年龄在45岁以下，在徐州市担任副处级以上职务两年以上。结果，徐州仅有89人符合这些条件。并且，只有副处级及副厅级以上的干部，才有投票权。

　　对此，中央党校的王贵秀教授直言不讳地指出：“增加领导干部的选择范围当然是好的，这是一种新的探索。但是，在这个过程中老百姓并没有发言权，只不过是能够有发言权的官员多了一些而已。”

　　杨凤春说：“这不是一般意义上的民主选举。民主选举要求官员的当选诉诸选民，而在‘公推公选’中诉诸的却只是部分官员。”

　　王贵秀则认为，如果抛开一个新举措所产生的轰动效应，以一种更加冷静的态度来思考“公推公选”这一改革，那么不得不承认的是：“公推公选”与公平、民主的要求还有着相当大的距离。

　　江苏省委党校副校长孙学玉指出，“公推公选”实际上还反映了由革命党的用人方式向执政党用人方式的转变。在革命时期，为了保证用人的可靠性，当时的干部人选主要依靠熟人推荐。而用人权决策权则集中在主要负责人身上。这样对于保证队伍的稳定和提高决策效率起到了很大的作用。但是在建国之后，在和平环境下，少数人用人的弊端就逐步显现出来。80年代以来的干部选任制度改革，其实质就是逐步在选人和决策的方向上扩大范围，向“在多数人中选择，由多数人决定的”的选人模式靠近，而才是执政党应该具备的科学模式。

　　“现在看来，这次革新不是快了，而是慢了。”孙学玉说。

　　改革方向：强化人大权力

　　中国社科院政治学所研究员史卫民认为：“公推公选是一个好的举措，但是它必须跟人大制度接轨。”

　　“按照现行的宪法和法律规定，行政首长的选举应该是人大的权力，相应的活动应该在人大的框架下进行。显然，‘公推公选’并不是这样做的。”杨凤春说。甚至有学者认为，公推公选，表面上搞得轰轰烈烈，实际上却是对人大权力的损害。

　　“在普遍的实际操作中，宪法赋予人大的权力很难落到实处，人大很难否决上级党委推荐的候选人，而“大张旗鼓地‘公推公选’出一个候选人弄到人大去，这不是造成既成事实吗？这样选拔出来的候选人，人大还能不通过任命么？”王贵秀说。

　　尽管存在一定的局限性，但杨凤春也认为，不能因为“公推公选”不完善就否定这种做法，“800个干部决定当然比党委书记一个人决定要好得多。也正因为存在着种种问题，所以，当前的干部人事制度必须进行进一步的改革。”

　　王贵秀认为，干部人事制度改革必须在人民代表大会的框架和基础之上进行。为此，首先，必须完善选举制度和人民代表制度。一方面，要消除人大选举过程中“酝酿”程序中的不民主、不公开、不透明的缺陷，使人大代表能够真正体现民意；另一方面，必须赋予人大在选举政府官员的人选中的实权，这样才能解决公众与政府之间缺乏真正的政治联系的问题，使我国的干部人事制度符合民主政治的要求。

　　“进行渐进式改革应该是我国的干部人事制度改革的思路。”史为民说，现在不可能一下子就废除自上而下的选拔制度，而应该是使之与自下而上的人大选举制度更好地结合起来，使之能够在越来越大的程度上代表民意、体现民主。

　　“我们并不能要求一步到位，只能一步一步走。”杨凤春说。

　　相关专题：中国新闻周刊第200期庆典