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南风窗组稿:城市化考验政府平衡能力


http://www.sina.com.cn 2004年10月15日11:46 南风窗

  本刊记者欧阳觅剑特约记者黄育锋发自广东

  城市化进程中的“得到”与“失去”

  当政府想引导和加快城市化进程时,他们必须考虑这个问题:是一味加速,还是寻求适当的时机和适当的速度。

  城市化是越快越好,越彻底越好吗?

  答案是否定的,城市化不是越快越好,不是越彻底越好,因为城市化的结果,对于各方面来说,都不只是得到,还会有失去。

  农民改变身份,成为城市居民和股份公司的股东,得到一份归于个人名下的资产,他们可以自主处置,可以选择持有以持续获得分红,或卖掉一次性变现,也可以买进更多股份。

  但他们也将失去最为可靠的基本保障。当按照集体主义的原则而不是股份进行分配时,只要集体存在并且有收入,他们就能获得分配,而不管自己能力与贡献如何,这是最为可靠、最有人情味的保障。但实行股份制后,他们要面对新的形势作出自主的选择,当有人要求收购时是否卖掉股份,当形势看好时是否收购他人的股份,这些自主的选择可能带来更大的收益,但也意味着风险,意味着失去可靠的保障,如果在错误的时间选择卖掉股份变现资产,那以后连基本的分红都没有,生活可能陷入困境。

  对经济发展来说,农民与集体主义相脱离,既能带来资源的流动和竞争,从而使要素生产率得以提高;也会增加很多社会成本,失去集体主义基本保障的农民,如果不能适应新的社会需求找到一份工作,既是社会资源的浪费,也可能增加社会的不稳定因素。一个简单的事实是,集体主义农民没有失业率概念,而城市居民却时时需要就业,这是城市化带给政府的压力。

  农民变成市民之后,失去了集体主义的保障,就要使他们进入社会保障体系,能够得到养老保险和失业救济,这也是城市化的要义。

  对经济发展的正面和负面影响

  同样,农村集体经济组织与地域(村委会或居委会)分离,也有正面和负面的效果。

  对于集体经济组织来说,一方面,与村委会(或居委会)分离使他们无须顾及村里的“政治性需求”(比如为了维持社会稳定,经营要避免风险),可以更多考虑经济因素和市场需求;也有更大的发展空间,可以利用积累的资本寻求向外扩张。但另一方面,它们也失去了村委会的保护和“政治性”的保护,在土地和社会关系等方面不再具有垄断性的优势,它们可能在市场竞争中失败。

  对于居委会来说,剥离集体经济之后它的功能会变得简单明确,责任和压力更小;但是同时,它也失去了集体经济全面的支持,“手头”不再那么宽裕。目前,珠三角地区很多村委会承担了本村环卫、治安、医疗、教育等方面的开支,使农民也能享受到部分城市的实施和服务,一旦村委会改成居委会并与集体经济相剥离,居委会可能无力承担这些方面的支出。

  对于社会和经济发展来说,农村集体经济组织与地域分离,正面的效果是,经济组织在市场竞争中,有一些会做强做大,那样将涌现更多优秀企业;居委会能为居民提供更多更好的服务,在政府指导和支持下,市政实施和服务也将更好。也可能会有负面的效果,在那些集体经济还没有发展起来的农村,如果过早失去垄断性资源的保护,不但会使集体经济“夭折”,而且会因此使这些地方的资源得不到初步开发—这项工作在很多地方是由村里完成,它们平整土地、修建厂房,然后才引来外面的资本;而没有集体经济全力支持的居委会,市政方面的支出减少,也会使农民转变为居民之后却得不到好的市政服务,环卫、治安都成问题。

  因此,村委会改成居委会并与集体经济剥离之后,该村市政方面的支出,应该转由上级政府承担,这是城市的正常方式。

  调整行政建制,促使镇(以及区和市)之间的整合,也有双重作用。

  将镇政府改成街道办事处,将它们变成区政府的派驻机构,削弱它们的权力,将规划、审批、财政等方面的权力部分收归上级政府,可以促进镇与镇之间的协调发展,部分改变分散无序的局面。但是,这也可能减少经济发展的活力,镇政府可以根据本镇的特殊情况自主采取措施,抓住机遇;如果通过上级政府,在没有便捷和顺畅的程序时,这会降低办事的效率。珠三角地区以前的发展,离不开镇和村积极的(同时可能意味着不规范)作为,如果权力集中,可能会失去很多机会。这就像一个企业,做大之后有规模化的优势,但也可能患“大企业病”。

  县级市改区也会有类似的效果。

  在行政建制调整中,镇(和改区的市)将丧失一部分权力、裁撤一部分人员,他们可能会有反对的倾向,这也是制定 “城市化政策”时需要考虑的阻力。

  一般来说,社会和经济发展的水平越高,人们的收入水平越高,农民和农村集体经济组织抗风险的能力越强,没有经过初步开发的土地越少,镇与镇之间合作的意向越强烈,城市化进程中的“失去”越少,而承受这些“失去”的能力也更强;而如果社会和经济水平比较低,城市化进程中的“失去”可能会令该地区无法承受。

    政府收入和支出的增加

  显然,“城市化政策”会引起政府收入的变化,将会使支出增加,同时也有收入的增加。

  增加支出的项目可能有:补充社保基金、征(转)地补偿、村改居、镇改街的开办费及以后居委会的办公费用和部分人员工资、农村“城市化”后增加的环卫、治安、教育等方面的支出。

  以深圳为例,根据深圳市委领导的讲话,市区财政需拿出6.4亿,为已经退休的和15年内将要退休缴费不足15 年的村民补缴社会养老保险;以后5年,还要从国土基金总收入中划拨3%~5%补充养老基金不足,这两项加在一起近15 亿。

  村改居增加的办公费用、人员工资、环卫、治安、教育、计生等方面的支出,市区两级每年大约需要支出5亿元。镇改街暂时还没有牵涉到市区两级政府支出增加的问题。

  深圳的转地补偿标准是每亩2.4万元,青苗补偿标准每亩700到4000元,荔枝补偿标准每亩2000到5. 5万元,宝安龙岗需转为国有的土地为260平方公里,粗算下来,大约需要100多亿元。

  收入增加的项目可能有:国有土地使用权出让金、农村“城市化”增加的税费、城市化带来经济增长增加的税费。

  农村城市化增加的税费是指,很多事务将更加规范,需要照章纳税,比如农民建房子收租金,一般不会办理相关证件,也不缴纳相关税费,“城市化”之后他们有可能办理房产证,税费相应增加。

  这些项目增加的收入都具有不确定性,不能准确预计。就国有土地出让金来说,有的镇村土地价格高,有的镇村土地价格低,还会有很多土地作为储备用地,短期内不适宜出让,这取决于当地的经济发展水平。

  城市化每向前推进一步,会带来相应的经济和社会效益,但如果条件不成熟,也可能产生一些人们不愿看到的结果,损害经济和社会的发展;可能给政府带来收入,也会使支出增加,如果经济发展水平不高,支出会多于收入。“城市化政策” 需要衡量这些因素,逐步推进,使城市化进程中的“得到”大于“失去”。

  有一种观点比较盛行,一些人认为,如果“城市化”早进行几年,珠三角很多地区目前城不城、乡不乡的局面将有所改观。这些人忘记了,城市化是一个渐进的历史过程,过早地用政策去推动和加速,带来的效益有限,反而会削弱经济活力和妨碍资源开发。

  还是深圳一名基层官员说得更有道理,以前那种分散无序的局面,虽然制造了很多违章的建筑,却加速了经济的发展,如果事事按照章程,怎么可能开发那么多土地,建设那么多厂房?行为是否具有合理性,与这个行为所处的历史阶段是分不开的。

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