南风窗组稿：城市化考验政府平衡能力

　　本刊记者欧阳觅剑特约记者黄育锋发自广东

　　城市化进程中的“得到”与“失去”

　　当政府想引导和加快城市化进程时，他们必须考虑这个问题：是一味加速，还是寻求适当的时机和适当的速度。

　　城市化是越快越好，越彻底越好吗？

　　答案是否定的，城市化不是越快越好，不是越彻底越好，因为城市化的结果，对于各方面来说，都不只是得到，还会有失去。

　　农民改变身份，成为城市居民和股份公司的股东，得到一份归于个人名下的资产，他们可以自主处置，可以选择持有以持续获得分红，或卖掉一次性变现，也可以买进更多股份。

　　但他们也将失去最为可靠的基本保障。当按照集体主义的原则而不是股份进行分配时，只要集体存在并且有收入，他们就能获得分配，而不管自己能力与贡献如何，这是最为可靠、最有人情味的保障。但实行股份制后，他们要面对新的形势作出自主的选择，当有人要求收购时是否卖掉股份，当形势看好时是否收购他人的股份，这些自主的选择可能带来更大的收益，但也意味着风险，意味着失去可靠的保障，如果在错误的时间选择卖掉股份变现资产，那以后连基本的分红都没有，生活可能陷入困境。

　　对经济发展来说，农民与集体主义相脱离，既能带来资源的流动和竞争，从而使要素生产率得以提高；也会增加很多社会成本，失去集体主义基本保障的农民，如果不能适应新的社会需求找到一份工作，既是社会资源的浪费，也可能增加社会的不稳定因素。一个简单的事实是，集体主义农民没有失业率概念，而城市居民却时时需要就业，这是城市化带给政府的压力。

　　农民变成市民之后，失去了集体主义的保障，就要使他们进入社会保障体系，能够得到养老保险和失业救济，这也是城市化的要义。

　　对经济发展的正面和负面影响

　　同样，农村集体经济组织与地域(村委会或居委会)分离，也有正面和负面的效果。

　　对于集体经济组织来说，一方面，与村委会(或居委会)分离使他们无须顾及村里的“政治性需求”(比如为了维持社会稳定，经营要避免风险)，可以更多考虑经济因素和市场需求；也有更大的发展空间，可以利用积累的资本寻求向外扩张。但另一方面，它们也失去了村委会的保护和“政治性”的保护，在土地和社会关系等方面不再具有垄断性的优势，它们可能在市场竞争中失败。

　　对于居委会来说，剥离集体经济之后它的功能会变得简单明确，责任和压力更小；但是同时，它也失去了集体经济全面的支持，“手头”不再那么宽裕。目前，珠三角地区很多村委会承担了本村环卫、治安、医疗、教育等方面的开支，使农民也能享受到部分城市的实施和服务，一旦村委会改成居委会并与集体经济相剥离，居委会可能无力承担这些方面的支出。

　　对于社会和经济发展来说，农村集体经济组织与地域分离，正面的效果是，经济组织在市场竞争中，有一些会做强做大，那样将涌现更多优秀企业；居委会能为居民提供更多更好的服务，在政府指导和支持下，市政实施和服务也将更好。也可能会有负面的效果，在那些集体经济还没有发展起来的农村，如果过早失去垄断性资源的保护，不但会使集体经济“夭折”，而且会因此使这些地方的资源得不到初步开发—这项工作在很多地方是由村里完成，它们平整土地、修建厂房，然后才引来外面的资本；而没有集体经济全力支持的居委会，市政方面的支出减少，也会使农民转变为居民之后却得不到好的市政服务，环卫、治安都成问题。

　　因此，村委会改成居委会并与集体经济剥离之后，该村市政方面的支出，应该转由上级政府承担，这是城市的正常方式。

　　调整行政建制，促使镇(以及区和市)之间的整合，也有双重作用。

　　将镇政府改成街道办事处，将它们变成区政府的派驻机构，削弱它们的权力，将规划、审批、财政等方面的权力部分收归上级政府，可以促进镇与镇之间的协调发展，部分改变分散无序的局面。但是，这也可能减少经济发展的活力，镇政府可以根据本镇的特殊情况自主采取措施，抓住机遇；如果通过上级政府，在没有便捷和顺畅的程序时，这会降低办事的效率。珠三角地区以前的发展，离不开镇和村积极的(同时可能意味着不规范)作为，如果权力集中，可能会失去很多机会。这就像一个企业，做大之后有规模化的优势，但也可能患“大企业病”。

　　县级市改区也会有类似的效果。

　　在行政建制调整中，镇(和改区的市)将丧失一部分权力、裁撤一部分人员，他们可能会有反对的倾向，这也是制定 “城市化政策”时需要考虑的阻力。

　　一般来说，社会和经济发展的水平越高，人们的收入水平越高，农民和农村集体经济组织抗风险的能力越强，没有经过初步开发的土地越少，镇与镇之间合作的意向越强烈，城市化进程中的“失去”越少，而承受这些“失去”的能力也更强；而如果社会和经济水平比较低，城市化进程中的“失去”可能会令该地区无法承受。

　　　　政府收入和支出的增加

　　显然，“城市化政策”会引起政府收入的变化，将会使支出增加，同时也有收入的增加。

　　增加支出的项目可能有：补充社保基金、征(转)地补偿、村改居、镇改街的开办费及以后居委会的办公费用和部分人员工资、农村“城市化”后增加的环卫、治安、教育等方面的支出。

　　以深圳为例，根据深圳市委领导的讲话，市区财政需拿出6.4亿，为已经退休的和15年内将要退休缴费不足15 年的村民补缴社会养老保险；以后5年，还要从国土基金总收入中划拨3%～5%补充养老基金不足，这两项加在一起近15 亿。

　　村改居增加的办公费用、人员工资、环卫、治安、教育、计生等方面的支出，市区两级每年大约需要支出5亿元。镇改街暂时还没有牵涉到市区两级政府支出增加的问题。

　　深圳的转地补偿标准是每亩2.4万元，青苗补偿标准每亩700到4000元，荔枝补偿标准每亩2000到5. 5万元，宝安龙岗需转为国有的土地为260平方公里，粗算下来，大约需要100多亿元。

　　收入增加的项目可能有：国有土地使用权出让金、农村“城市化”增加的税费、城市化带来经济增长增加的税费。

　　农村城市化增加的税费是指，很多事务将更加规范，需要照章纳税，比如农民建房子收租金，一般不会办理相关证件，也不缴纳相关税费，“城市化”之后他们有可能办理房产证，税费相应增加。

　　这些项目增加的收入都具有不确定性，不能准确预计。就国有土地出让金来说，有的镇村土地价格高，有的镇村土地价格低，还会有很多土地作为储备用地，短期内不适宜出让，这取决于当地的经济发展水平。

　　城市化每向前推进一步，会带来相应的经济和社会效益，但如果条件不成熟，也可能产生一些人们不愿看到的结果，损害经济和社会的发展；可能给政府带来收入，也会使支出增加，如果经济发展水平不高，支出会多于收入。“城市化政策” 需要衡量这些因素，逐步推进，使城市化进程中的“得到”大于“失去”。

　　有一种观点比较盛行，一些人认为，如果“城市化”早进行几年，珠三角很多地区目前城不城、乡不乡的局面将有所改观。这些人忘记了，城市化是一个渐进的历史过程，过早地用政策去推动和加速，带来的效益有限，反而会削弱经济活力和妨碍资源开发。

　　还是深圳一名基层官员说得更有道理，以前那种分散无序的局面，虽然制造了很多违章的建筑，却加速了经济的发展，如果事事按照章程，怎么可能开发那么多土地，建设那么多厂房？行为是否具有合理性，与这个行为所处的历史阶段是分不开的。

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