政府决策存在问计难题 意见表达通道急需制度化

　　“家里还有多少地？农业税减了多少？”

　　“欠不欠外债？低保每月是多少？”

　　“工作好不好找？工资拖不拖欠？”

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　　两年多以来，人们已经熟悉了温家宝总理和普通百姓之间这种拉家常似的对话方式;地方政府更从总理身上看到,以胡锦涛为总书记的中央领导集体体恤下情、亲历亲为的行事风格。

　　但温家宝在田间地头、寻常巷陌与普通百姓的交谈并不仅仅是表达一种“亲民”的姿态。

　　“与其说温家宝总理在访贫问苦，不如说他是在考察调研中试图探究国家大政方针的落实情况以及政府决策的效应和对百姓日常生活的影响。”中国人民大学行政管理学院院长毛寿龙对此评价道，“这也是‘问计于民’，尊重民意的过程。”

　　通过“总理问计”，人们还可以看到，本届政府在落实科学发展观、构建和谐社会，突破体制困境，把国家引导到更好方向的良苦用心。

　　问计之难

　　对于正在参与审议《政府工作报告》的全国人大代表、上海复星实业集团董事长郭广昌，浙江万向集团董事长鲁冠球二人来说，这份报告他们已不陌生。

　　早在一个半月前，作为非公企业代表，郭广昌、鲁冠球即被温家宝总理请进中南海,参加座谈会，征求对提请十届全国人大三次会议审议的《政府工作报告》(征求意见稿)的意见。当时，他们就改善非公有制经济发展环境等提出了自己的看法。

　　据新华社报道，为征求对报告的意见，温家宝总理在中南海先后主持了四次座谈。

　　“把百姓冷暖放在心上，对老百姓的事要心中有数。”温家宝总理在各地考察调研时多次说到这句话。

　　中国的普通百姓与政府官员之间仍有距离感。而有些官员，则很害怕总理的“问计”，像鸡西的官员，甚至不惜三番五次欺瞒总理。

　　今年除夕，温家宝总理来到河南上蔡县文楼村，看望艾滋病患者。当时在场的上蔡县文楼村村民李有云告诉《瞭望东方周刊》，当温总理从一户人家走出来时，群众围了上来，一个小姑娘忽然跪下向总理喊:“我家里没吃的了。”

　　“这个小姑娘有一个一岁的小弟弟，实际上是小弟弟没有奶粉吃了。人太多太吵，总理没有听清她说什么，有的官员却说，‘她是想和总理合影照相’。”

　　李有云告诉《瞭望东方周刊》,“实际上，这个小姑娘说的是实话。节前发大米,老百姓只发6斤,但村干部却发了20斤。有一次村干部半夜偷偷地发,还被我发现了。”

　　期望得到真实信息的过程

　　《他曾问个不休，他的泪还在流》——有国内媒体用这样的标题来注解总理费尽心机做到对百姓疾苦“心中有数”。这句“移花接木”的歌词让人心酸。

　　大年初六发生矿难的辽宁省阜新市，正饱尝着22年前,某些政府官员对当时国务院领导撒谎,隐瞒煤矿开采潜量的苦果。

　　1993年，时任阜新市委书记的王亚忱在全国“两会”上联合30多个资源型城市的人大代表提出议案，疾呼“资源型城市转型”。

　　王亚忱在“两会“代表、委员中到处游说:阜新的煤20年后可采量将大幅下降，届时这个“煤电之城”将面临着无煤可采、无电可发的窘境。

　　然而,由于种种原因,有关部门、专家竟然做出了一个阜新煤矿资源还可继续开采100年的调研报告,上报上级领导。

　　今天，阜新市亚洲最大的露天煤矿海州煤矿已经煤竭破产，留下满目疮痍的一个巨大的坑，成为环境污染的祸首。

　　尽管阜新作为国务院资源转型试点城市，正在做出种种探索和努力，但是，转型却至少晚了20年。

　　“决策失误是一种最大的失误。这与决策者做出判断时对信息的取舍有着直接的关系。但是，什么是最重要的信息，对决策者来说存在着一个辨识困境。”

　　毛寿龙说,“个体的信息只有成为公共信息时才具有可参照性，因为私下里的谈话是不必承担责任的，但公共场合的谈话,又常常多是礼仪性质的‘场面话’,这就会掩盖一些真实的消息。因此，总理在调研考察过程中那些出乎意料的探询行为，实质上是一个期望得到真实信息的过程。”

　　于是，2003年至2004年，由温家宝为农妇熊德明讨要工资始，全国上下掀起了一场清理拖欠农民工工资的热潮。在清查的过程中，高层发现，问题出在地方财政上,出在某些地方政府大搞政绩工程上，从这个意义来说,又引发一个官员政绩观的问题。

　　对政府决策者来说,做到“心中有数”,关键是获得真实的信息;因此，建立一个科学民主的决策咨询机制成为上至高层下至地方政府的强烈诉求。

　　决策困境的思辨

　　全国人大常委会华侨委员会委员罗益锋在“两会”之前的几天,一边忙于梳理手边一些涉法诉讼案件,一边抓紧走访选民。

　　“这一年,反映到我这里的涉法案件有104件之多,几乎平均每三天一件。通过行使全国人大代表的监督职责,有34个案件得到了解决。”罗益锋告诉《瞭望东方周刊》。

　　“《宪法》和《地方组织法》规定县级以上地方各级人大及其常委会有权‘讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作的重大事项’,但是一些地方人大对本地经济社会中的重大事项该审议不审议、该决策不决策、该监督不监督的‘缺位’现象仍很普遍。”罗益锋告诉《瞭望东方周刊》。

　　“最重要的是要把政府对决策的实施纳入人大及社会各界的监督之中，不能使决策成为纸上谈兵的空话。”罗益锋表示。

　　毛寿龙则认为，决策失误，与部分领导干部不正确的发展观和政绩观有关，也有领导干部决策能力和决策水平的问题。但更重要的是，缺乏科学民主的决策机制。

　　中国行政管理学会研究员沈荣华对建立科学民主决策机制的路径作出如下阐述:一是营造多方面参与咨询论证的格局;二是疏通社情民意充分表达的渠道；三是实现决策过程的公开透明;四是明确决策机构的议事规则和程序;五是完善决策的责任追究机制。

　　现实政治生活中，高层已经非常注重来自于专家学者和民间的建议，如社科院研究员于建嵘、全国政协委员夏家骏等，都曾以给总理写信等各种方式，来表达建议和意见，也都获得了温家宝总理的重视和批示;网上热议的焦点事件有时也会成为高层决策者的民意参考之一。

　　关键是要建立制度化的意见表达通道

　　一方面，最高层希望听到来自基层的真实声音;另一方面，来自基层的意见表达通道却仍十分不顺畅。

　　“意见表达通道不畅对各级行政决策者来说是一个最头疼的问题。”国家发展与改革委员会宏观经济研究院丁元竹博士分析道。

　　他认为，不畅主要还是来自基层的意见很难反映到上面去。为什么？因为目前的决策机制还是行政层面的，而现行的行政体制里“惟上不惟下”是普遍存在的现象，一些研究甚至是在看上面行政领导的脸色在做，行政领导决策还在起关键作用。正因如此，才会有专家误导政府的现象发生，才会有决策失误的现象出现。而这和现行的科研体制、决策咨询体制以及信息披露体制都有关系。

　　数年之前，李昌平在湖北省监利县棋盘乡党委书记任上，就“三农”问题向国务院领导谏言，成为农民利益的代言人。在接受《瞭望东方周刊》采访时,李昌平表达了另一种看法。

　　“在官场,上骗下,难。下骗上,容易。清醒一点的领导都是懂得这个常识的,自然会想着法子直达民间了解民意民情。而决策部门要想得到准确的民情民意,关键是要建立制度化、多元化的通道。”

　　李认为，要让人民代表充分发挥人民代表的桥梁、纽带和参政议政作用；要大力支持民间决策咨询机构，让民间的声音发得出，听得到；要鼓励和保护“百家争鸣，百花齐放”。

　　事实上，对各级行政决策者来说，他们并不缺少一个决策咨询系统，从中央到地方的政策研究室、从中国社科院到各省市的社科院、从各部委的经济社会问题研究机构到国务院参事室及各省政府参事室,都承担着决策咨询和政府智囊的功能，甚至每一级地方官员也都承担着一个向上一级决策层真实反应本地区情况的义务。

　　但这种上下表达诉求的通道仍然不尽如人意。一些干部不讲真话,惟上成风，整天研究上级领导想什么,上级领导喜欢什么,势必使信息传递失真。

　　中纪委巡视组组长任克礼接受《瞭望东方周刊》专访时称:一些干部不讲真话是对我党的最大威胁。

　　一个令人振奋的变化是:2月20日，本届政府在中央政府层面将科学决策、民主决策、依法决策写入修订后的《国务院工作规则》。

　　《规则》要求,各部门提请国务院讨论决定的重大决策建议,要经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析;涉及相关部门的，应充分协商；涉及地方的,应事先征求意见;涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。并及时跟踪和反馈决策执行情况,确保政令畅通。

　　显而易见,《规则》对民意表达已予以充分重视。

　　李昌平就此评价道,这是最近3年来的一个重大变化,这几年,尽管面临复杂的局面和突出的问题，但社会朝着和谐的方向发展了,是政策顺民心、合民意、聚民智、解民忧、谋民惠的结果;实践证明重视和尊重民意是建立和谐社会的政治保障。

　　李昌平认为，目前政府决策部门进行科学决策和民主决策最大的体制困境还在于:老百姓实际上不是各类资源的掌控者,而是受施者。

　　“如果有一天，这一机制得以改变，‘问计于民’就会成为一种必然。”李昌平说。 《瞭望东方周刊》记者于津涛/北京报道

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