关注西部开发五周年：生存发展中痛与快乐并存

　　西部大开发已经五年，只要不怀恶意和特别的偏见，任何人都会对这张成绩单感到满意。

　　五年来，西部社会经济取得重大进展和明显成效。据统计，从2000年到2004年，西部地区生产总值分别增长8.5%、8.8%、10.0%、11.3%和12%，高于前些年的增长速度。与此同时，政府财政收入逐年增长，人民生活不断改善。

　　可西部开发的任务依然十分艰巨，面临着不少困难和问题：西部生态环境总体恶化的趋势尚未得到有效控制，水资源短缺矛盾尖锐；经济发展的体制性障碍突出，自我发展能力不足；等等。

　　中央适时提出了科学发展观，这对西部大开发具有重要的指导意义。但落实好、实践好科学发展观，谋划发展思路、制定发展措施，建设和谐社会，却并不是轻而易举的，也不可能一蹴而就。

　　西部大开发陷入了瓶颈之中。这不仅仅是西部人的困惑。

　　西部地区在国家可持续发展和环保、生态建设上举足轻重，但其工业经济发展却仍处于原始积累阶段。而以西部目前的实力，指望通过自身产业的自然发展来完成工业经济的原始积累，很难。西部更无法再去走东部沿海地区走过的先发展、后治理的道路。因为这是一个全球化的时代，国内的市场、体制等条件早已经发生了极大的变化。

　　如果西部注定要走出一条全新的发展之路，那么，敢问路在何方？李远夫/文

　　回首来时路：快乐并痛着

　　进入21世纪，西部人搭上了飞驰的列车，“西部大开发”战略的实施给他们带来千载难逢的发展机遇。可就在他们欢呼经济高速前进的同时，灾难和困惑也不断出现在西部人面前，带来深深隐痛。

　　本刊记者 秦俊勇 报道

　　灾难与政府转型

　　西部广袤的草原正在缩小。自从1985年内蒙古阿拉善出现第一场沙尘暴以来，由西向东的狂风就没停过。沙粒卷着乌云，呼啦啦地刮向东方，冲入北京城，甚至远嚣到日本、韩国和北美地区。这不仅给中国西部已经贫瘠的土地带来灾难，也影响到整个北方地区的环境和发展。

　　然而，这只是西部众多“寻常事”中的一件。

　　2001年7月17日，一个值得西部人记住的日子。这一天，广西南丹县大厂矿区发生特大透水事故，造成80人死亡，1人失踪。事故引起中央极大重视，先后处理了一批严重违法违纪人员。2003年末发生在重庆开县的井喷事故，又给了西部人另外一个惊醒。230多条人命在一夜间消失，引发10万人大逃亡，众多亲历者至今记忆犹新。矿难，就如隐藏在西部人背后的一颗炸弹，随时都会在这个地区发生爆炸。甘肃、青海、贵州、陕西，在这些主要以资源为生的地方，几乎每年都在上演矿难事故。

　　西部河流纵横、江河当道，可是曾几何时，这些人类赖以生存的“血液”也开始遭受到不同方式的污染。2004年四川沱江遭到严重污染，大批鱼类死亡，沿江城市开始缺水，持续的污染导致上亿元的损失。沱江的兄弟河流也染上这一顽疾，安宁河、金沙江以及岷江等都无一幸免。即便是中华民族的母亲河——黄河，也被污染，其中尤以2004年4月22日的兰州黄河污染事件最为严重。事件发生后，中央政府强烈谴责。

　　2003年，全国缺电，西部开始大量引进水力发电站项目，社会上的闲散资金也积极进军西部，进行“圈水运动”——为的当然是发展当地经济。到目前为止，四川、西藏、贵州等水资源丰富的地区已经基本被“瓜分”完毕，各种大小规模的建设正在紧锣密鼓进行中。

　　由于修建水电站而进行移民，也早在三峡工程开始前就展开了。但移民并不仅仅因为修建水电站，那些和沙尘暴作战的省份也开始进行移民。人们为了躲避大自然的灾害，迁移各地，逐水草而居。

　　当然，在西部发生的不仅仅是这些。地方政府都在力图改变当地现状，经济、政治改革随着社会的发展而进行。而一些不和谐的符号逐渐显露出来：贵州省委书记、云南省长因腐败落马；兰州市则因甘肃首富被查政坛大乱⋯⋯

　　风云莫测、人事变幻，不论结果是好是坏，进行中的每一件事似乎都无法阻挡，它们随着历史车轮的前行而正在发生。西部的一切都在变化，其最初的开端类似20世纪80年代的沿海开放地区。不过，可以猜测的是，所有这些的背后都各有深层次的理由。

　　适者生存的规律同样适合发展中的地方政府。

　　南丹矿难发生初期，地方政府试图凭借自己的力量隐藏这起天大的灾难。按照以前的惯性，一个县委书记、县长足以摆平发生在本地辖区的一切祸端。即使被新闻媒体揭露以后，他们仍然有信心平息这场意外，不停地给劳工、记者甚至上级的调查人员制造麻烦，力图隐瞒事实。

　　可是南丹县的领导班子很不幸地撞在了枪口上。处在大开发初期的西部不再是孤偏一角，随着各种优惠政策和资本的进入，世界愈发关注这块土地上发生的任何微小变化。西部刚刚开始转型，“南丹事故”正好给地方政府上了生动的一课。舞权作弊、瞒上欺下、人治政府已经成为历史，“公开、公平、公正”是发展所趋之势。

　　哪里去挖“第一桶金”？

　　不过，转型的过程总是比较漫长的。2001年底山西运城发生矿难，死伤多人，当地政府依然希望蒙混过关。此种行为明显是在自欺欺人，最终还是逃不脱应有的惩罚。

　　于是，在一连串血的教训中，传统的思维模式开始改变，“政府系统”开始更新。此后，江西丰城矿难、重庆开县井喷事故以及河南大平事故、陕西陈家山矿难，地方政府转而采取一种积极的态度，设立预警机制，及时发布相关信息，向社会公开。责任追究制度也在逐步完善，所有的这些改变，都离不开中央政府不断加大的政策压力。

　　转变了，但并不彻底。在某种程度上，甚至还显得有点赖皮。让贫穷的人富起来，让落后的地区繁荣起来，这一切都需要钱。他们仍旧需要在一定阶段内“经济挂帅”。而此时，政府的冒险精神也往往会在经济的诱惑面前体现得淋漓尽致。

　　四川沱江严重污染，起因是上游一家国有化工厂违规向江中排放污染物。事件发生后，全社会一片讨伐之声，中央对于地方领导和企业进行了处罚。专家认为，处罚应该在市场经济秩序的框架下进行，责任企业该倒闭的就让它倒闭，毫不留情。然而在善后的过程中，当地领导则希望掌握好“度”，能让企业生存下去，毕竟它关系本地的经济发展和近万人的就业问题。在地方政府的“关心”下，闯祸的企业总算得以继续发展。

　　地方政府的每次冒险几乎都能成功。

　　近年来，随着东部经济发展，电的缺口愈来愈大，使经济发展落后的西部看到了机会：这里有着丰富的水电资源。在招商引资中，西部向外来投资者抛出极为优惠的条件，只要在自己境内修建水电站，除了国家税收，其他都可以商量。在大渡河边的一个乡村里，当地政府甚至许诺可以终生使用自己投资的水电站。转战各地的资金看到了巨大的投资潜力，纷纷西进“圈水”。但他们对于即将造成的生态破坏熟视无睹。西部地处各条河流的上游，各省在“水面”上挥刀动枪，稍有闪失，任何风吹草动都可能对下游城市带来沉重打击，甚至是毁灭性的打击。为此，一些处在河流下游的境外国家也提出异议。

　　形势严峻。在2005年新年交接之际，环保总局掀起“环保风暴”，喊停了30多座水电站的修建，这包括一些国家级的水电公司。但随着事态的发展，这一次行动也草草了事。西部地区靠出卖资源为主要“谋生手段”，不能盲目、粗暴地就断了人们的活路。

　　西部人确实有着自己的苦衷。就在东部发达城市高喊绿色GDP的同时，西部人却还在为进行原始积累奔波、忙碌。

　　是啊，西部人怎样才能挖到自己的“第一桶金”，既能促使西部飞跃，又能不影响大局呢？

　　路漫漫上下求索：西部需要什么？

　　虽然中央高层已在不同场合明确表示，支持西部大开发的力度不会减弱。但随着振兴东北老工业基地、中部崛起等战略的相继推出，必然会对西部发展造成某种影响。西部地区需要一个资本原始积累的过程，既要排除以往东部地区原始积累过程中的“恶”，又能培育起成熟的市场经济主体。

　　本刊记者 白红义 报道

　　中国近三十年经济快速增长及随之而来的人均收入水平大幅度提高的“奇迹”并没有被各个地区均等的分享。经过这么多年改革开放的历练，中国实际上形成了自然和政策性的四大经济区域，即东部、中部、西部和东北。东部将其它三个区域远远甩在身后。

　　可是在一个统一的国家内部，诸多地区的长期发展滞后，对东部乃至全国而言是一个关乎正义的严重“道德问题”。1999年启动的西部大开发战略显示出中央政府解决这一问题的意图和努力。

　　五年来，西部地区确实发生了天翻地覆的变化，但东西部之间的差距持续扩大也是个不争的事实。西部大开发战略与西部自身的生存发展之间似乎并没有太多直接的联系，这多多少少令人们对西部大开发的效果心生疑问。

　　西部滞后的体制背景

　　经济学常识告诉我们，任何社会经济形态，要求产出的总量在空间的分布上绝对均匀，那将是一种幻想。迄今为止，即便是在经济高度发达的国家或区域也未曾有过这样的事例。然而，不同地区之间人均产出的均等化或者这种均等化的趋势却可能存在。

　　市场经济体制和计划经济体制采用不同的手段消除这种差异性：在市场经济较为完善的国度，一旦发生地区间人均产出或收入较大程度的差异性，就会促使落后地区的居民通过用“脚”投票的方式向较为发达的地区迁移；而资本(假设其他条件不变)则向低劳力成本的地区流动，由此缩小地区间的差别。在计划经济条件下，地区间人均产出的差异则可通过另一种方式，即通过政府的资源配置、资源和产品的直接定价，以及强制性的移民措施等加以缩小，甚至予以消除。

　　尽管两者最终可以取得人均产出均等化的相同结果，而内在效率上的差别却极为显著。这已被大量的经验事实所证明。在传统计划经济条件下西部地区曾经取得了与东部相近的经济发展水平，凭借的正是后一种手段。然而一旦资源配置的总体方式发生了转变，西部原有的处境便难以为继了。

　　70年代末期的中国，国民经济已到了崩溃的边缘，中央政府无力继续包办一切，迫不得已向地方分权。经济分权使地方政府拥有了独立的经济利益和一定的经济事物处置权，中央与地方之间不再是简单的行政隶属关系，而是带有相当程度的对等博弈主体角色。博弈的结果是，在相当大的程度上促进了东部地区的制度变迁，加快了其市场化的进程。

　　西安交通大学的一位经济学者孙早则更加强调“分权”在政治层面上的意义。他认为，东部地区的地方政府在获取“经济与行政”权力的同时，还获得了以后对东部市场化改革至关重要的在某些边缘问题上的“试错权”。迅速发展起来的非国有经济虽然缓解了地方政府面临的经济危机，但却与主流的意识形态格格不入。在中央政府仍然保持着巨大的政治权力的条件下，非国有经济随时都面临着危险。只有被赋予“试错权”，地方政府才会有足够的激励去化解非国有经济发展带来的不利影响，从而保护了事实上的非国有产权。

　　出于对西部地区脆弱的政治经济平衡的担忧，历届中央政府在对待向西部地方政府放权的问题上一贯持谨慎立场。在西部的改革与稳定两个目标取向上，中央政府显然更偏好后者。在没有被授予“试错权”的条件下，西部地方政府会预期，其积极改革的行为极有可能招致严厉处罚，即使改革有可能促进其独立的经济或其他利益，但却不足以抵消受到处罚带来的损失，采取四平八稳的方针自然就成了西部地方政府的占优策略了。西部市场化进程放慢成为了一种无意识产出的结果。

　　改革开放后东西部之间日益形成的差距凸显的正是两大区域市场化程度的高下。

　　西部发展之困

　　地区经济增长的奥秘何在？为什么有些地方经济增长快，有些地方经济增长慢？如何才能实现快速而持续的经济增长？这些问题一直是中国的地方官员们最关心的东西。而对于经济增长奥秘的探源，一直都是经济学中的核心话题。

　　根据发展经济学理论，资本投入、人力资本、技术进步、制度创新等诸要素都能够促进经济增长。见效最快的无疑当属投入资本。显然，如果不考虑经济效率，则有投入总会有产出，无论是自然资源、物质资本还是劳动的投入，均能带来GDP的增长，这是不言而喻的。西部大开发秉持的正是这一思路。“过去的五年恰为1949年以来中国对西部地区投资最多的五年。五年间，中央财政性建设资金累计投入4600亿元人民币，中央财政转移支付和专项补助资金累计安排5000余亿元。”

　　虽然中央高层已在不同场合明确表示，支持西部大开发的力度不会减弱。但随着振兴东北老工业基地、中部崛起等战略的相继推出，必然会对西部发展造成某种影响。据中国社科院西部发展研究中心副主任陈耀分析，首先国家的投入总量肯定会下降。“蛋糕就这么大，参与分配的人多，得到的份额自然会减少。”而随着国家的财政政策趋于稳健，发行的国债数量也会相应降低。其次，外国资本和东部资本会转向东北和中部地区。

　　实际上，中央政府早已意识到，国际资本、民间资本的流入，可以弥补其在西部开发中的资金不足。并且已经相继出台了许多对内对外开放的政策。据孙早分析，除去某些事关国防及国民经济命脉的战略性产业外，在几乎所有的竞争性产业领域已经和正在向外资及国内私人资本敞开大门。从这个意义上说，民间资本进入西部产业的政策性壁垒已经相当低了。然而，期望之中的民间资本大量进入的现象一直没有出现。

　　“第一看有没有机会，现在西部市场还是非常狭小，购买力不行。第二个，国家开发西部的目的，一个是生态，一个是国防，这些项目的门槛太高，民企进不去。”孙早如此分析道。在西部开发战略中，中央政府依旧集倡导者、组织者与实施者三个角色于一身，巨额的投入不断强化着与地方政府之间的依附关系。在某种条件下，高度集中统一的资源配置机制对双方都有利，但却会导致西部地区市场治理机制的形成和演进面临着较多困难。

　　从这个角度看，西部地区需要一个资本原始积累的过程，既要排除以往东部地区原始积累过程中的“恶”，又能培育起成熟的市场经济主体。

　　早在五年前，经济学家张曙光就撰文指出，“西部大开发的最终结局取决于能否以提高效率的方式实现社会公平的目标，取决于主要采取计划手段抑或运用市场机制，取决于西部地区能否持续地将市场化改革推向前进，取决于能否变单纯的政府行为为政府支持和保护下的民间行为。”

　　五年后，上述论断依然有效。

　　路是人走出来的

　　——“西部大开发五周年”两人谈

　　本刊记者 白红义 记录

　　韦苇：女，经济学博士，十届全国政协委员，民盟陕西省委副主任、西北大学中国西部经济发展研究中心主任

　　陈耀：男，经济学博士，中国社会科学院西部发展研究中心副主任、中国工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副秘书长

　　国家投入与地方经济两张皮

　　陈耀：国家从20世纪90年代末提出西部大开发战略，对西部是个非常好的机遇。这些年，国家给了很大的投入，包括一些东部地区也为支持西部做出了很大的努力。这五年的变化还是比较大的，这是大家公认的。

　　韦苇：最起码的两点可以感受到，一是缓解了西部的生态危机；二是改变了太落后的基础设施。比如交通、电信事业的发展非常快。

　　陈耀：西部的发展，经济虽然比以往有明显进步，经济增长两位数字，达到了10%以上。但是横向比较，西部发展速度还是慢，东部地区发展更快一些。东西部之间的差距还在扩大。

　　而且国家的投入主要还是在基础设施和生态环境，在启动经济发展方面没有大的动作。即便是交通、能源、生态的投入，包括西电东送、西气东输一些大的工程项目，最大的得益不一定在西部。这里面有个很大的投资溢出效应。一些重大项目的设备，甚至原材料往往来自东部甚至国外。在调整西部的产业结构方面，国家也没有足够的重视，投入很少。

　　这些年，西部感受到的只是道路通畅了，生态局部好转。但是经济方面的增长，老百姓感受到的收入不是很明显。

　　韦苇：我最近看的资料，说是国家投资了8300亿、60个重大项目，包括一些交通、通信基础设施和一些标志性的工程。这些对西部的长远发展和生态改善，对西部自身和全国经济发展都有个基础性的作用，是长效的。但从局部作用来看，对西部的产业扶持力度看得不清楚。陕西既是个能源资源大省，又是个老工业基地，它的国防工业、装备制造工业非常突出，但国家的投入跟陕西民间经济或地方经济是两张皮，接得不够紧。

　　改革开放以来，东西部之间的差距持续拉大。陕西的传统产业优势没有得到充分发挥，也无力改造。陕西的这些老工业都是国有企业。这涉及产业结构和所有制结构的调整。我在来开政协会之前，听陕西省陈德铭省长介绍情况，谈到了陕西国企改制的困难。以前我们老是抱怨西部起步迟，领导、群众观念落后。其实不是这样的，现在谁都意识到要改革，关键是没钱改，改革的成本很大。

　　陈省长给我们算了个账。不说别的，单单国有企业改制过程中120万到130万国企职工的身份转化，以一个人发20个月工资，每个月800元的标准来算， 就是16000元，总数就在60、70个亿。这笔钱就让很多民企想吞也吞不下来，所以国企的改制比较滞后。陕西的产业结构也是没钱，从技术更新的角度也是步履艰难。陕西是个资源大省、能源大省、科技大省、教育大省，就是很难变成经济强省。

　　反过来说，国家西部大开发给西部和陕西的政策，就是基础设施的投资，重大项目的投资，但是在政策优惠上几乎没有。而去年启动的振兴东北老工业基地，国家一开始给的政策含金量就非常足。

　　西部也要振兴老工业基地

　　陈耀：国家振兴东北给的主要的优惠条件，一个是社会保障试点，一个是增值税转型试点，还有科技创新的行动计划。东北只是率先试点。我们觉得试点也是可以在西部的一些老工业基地同时进行的。比如说增值税转型，由生产型变为消费型，对加快西部加工业发展、促进工业化进程非常有利。购进设备可以抵扣税，减少企业的投资成本，对增强企业竞争力非常有利。考虑到这个政策将来在全国推行，西部也可以率先试点。不光是陕西，西南、西北的一些省市都可以。

　　现在要做个测算，这个政策会对国家的财政影响多大。国家财政不能老是考虑增收，这两年都是25%的增长，前几年超过30%。增速远远高于经济增长。还是应该尽可能放水养鱼，藏富于民，发挥财政的调节收入再分配功能。

　　韦苇：这几个大的政策一下子到位，有力地支持了东北老工业基地的改造。我认为，西部的一些老工业基地，比如成都、重庆、西安等，也应该享受这样的政策。

　　去年政协会我写了个大会发言，题目是《借振兴东北促进陕西省等老工业基地再振雄风》。不说是石沉大海嘛，至少对中央决策层影响很小。今年我又提一个提案，题目是《关于把陕西纳入振兴东北等老工业基地系列给予相应的政策与资金支持》，提出几点建议，改制的成本分摊、帮助国企处理呆坏账、享受增值税转型等等。

　　这个“等”字就说明还有个争取的空间。我看温家宝总理的政府工作报告中，提到要把增值税的转型推向全国。西南西北的老工业基地当然应该走的更早一些。

　　陈耀：国家提出振兴东北等老工业基地，这个等字后面过去确实包含一大批老工业城市，西部的西安、兰州、成都、重庆等很多都是。

　　目前的振兴老工业基地，起步阶段主要还是在东北。这里老工业基地比较集中，问题比较突出。老工业基地集中，规模也比较大，造成的下岗失业，对社会稳定影响非常大。所以这是集中考虑的。

　　中西部地区甚至东部地区，老工业基地相对比较分散，问题不是很集中。所以这个“等”之后一直悬着，究竟谁进来。有的说是二三百个老工业基地城市，后来国家发改委划了60多个，即使这60多个也相当一部分没有享受这个政策。

　　韦苇：西部大开发是2000年两会的热点。去年，振兴东北老工业基地是热点。今年中部崛起是热点，这些都无形中冲击了或冲淡了西部大开发。

　　从国家的角度，构建和谐社会就要搞协调发展。所以每个地方搞个战略，各有各的招数。但是西部起点最低，东西部差距还是无法遏制的。西部永远处于一个相对弱势的地位，结果仍然是个非和谐的、非均衡的发展。

　　“一文钱难倒英雄汉”

　　陈耀：2003年以后，国家的区域政策陆续做了调整，2003年振兴东北的老工业基地，2004年促进中部崛起。形成了目前一个完整的协调战略。各个地区都纳入考虑，对西部来说，会产生一个非常大的影响。

　　一个是从国家投入上。尽管有关部门声称，西部大开发战略不动摇，投入力度不减弱，步伐不放慢，有这么三条承诺。特别是在投入的力度不减上，这个影响很大。在过去的政策框架下，国家投入资金是一定的。就好比蛋糕就这么大，参与分配的人越多，得到的份额就越少。如何保证这个投入不减，目前的确需要观察。

　　西部大开发战略跟1998年以后的积极财政政策有关。当时国内需求不足，需要拉动投资需求，基础设施和生态保护正好是西部最需要的。现在的财政和货币政策又从扩张性变为稳健性的。以往每年发的国债1500亿，肯定要减少。国家支持的资金渠道能否得到保障，是一个大的考验。

　　今后西部投入总量肯定下降。一方面有客观原因，像西气东输那样的重大工程不会再有了，总的投入量不可能增加了。投资领域也会有一些调整。转向社会性基础设施，比如教育、医疗等，但是总量不会很大，以及促进西部特色经济的启动。

　　另外，从国际资本和东部资本的流向看。一些本来是准备到西部考察的，由于政策调整，很多到了东北。因为东北基础设施比较好，自然条件好，又有很好的工业基础，这样就会吸引很多国际资本的关注。另外，东北振兴，需要东部的民营资本改造国企。促进中部崛起战略出来后还会再影响一部分，中部有个承东启西的区位优势，运输成本优于西部，在吸引外来资本的力度上会大于西部。总体上，这些都会影响到西部的开发。

　　从落后地区的发展来看，主要是两大要素资本和人才的短缺。资本当然是核心。一些优势的项目，或者有市场前景的项目由于缺少资金难以启动。资本还是制约大多数西部地区的瓶颈。人才的吸引也不好，仍然是需要解决的问题。

　　韦苇：人才匮乏的问题，陕西感觉还不明显，现在还老往外输出人才。

　　最大的问题还是缺钱。我现在很理解政府。确实政府作风需要改善。办事效率也需要提高，但关键是个钱字，一文钱难倒英雄汉。现在国家给重大项目，需要当地政府提供资本金，没有配套资金，就不给投资。结果地方政府弄虚作假，从这个银行贷款出来，拿到另外一个银行说这是我们的资本金。地方政府的自我积累太慢了。

　　由于条件不好，来投资的人很少，民营企业就发展不起来；民营企业越不成气候，别人越不来，越显得投资环境气候不好。这是个恶性循环。

　　世界各国如何开发落后地区

　　像美国、日本、德国等国家都有自己的落后地区，他们是采取怎样的开发战略的呢？其中不乏成功案例，缩小落后地区和发达地区的差距，其中的经验和教训，的确值得学习和借鉴。

　　本刊记者 秦俊勇 报道

　　美 国

　　美国对落后地区的开发大致采取了以下几个措施：

　　一、实行优惠的土地政策，推动移民和土地开发。1862年，美国颁布《宅地法》，规定每个年满21岁的美国公民或宣布愿意成为美国公民的人，只需交纳10美元的手续费就可以免费获得无人居住的政府所有土地160英亩。此法引发大规模的移民。

　　二、铁路建设。5条铁路先后建成，横贯大陆的铁道大动脉将东部和西部、城市和农村紧密联系起来，加速了人口和劳动力的西移和国内统一市场的形成与发展。

　　三、资本和高智力生产劳动力的转移。新科学技术革命，促使高智商劳动力和资本一起流向有潜力地区。近50年来，巨额资本竞相流入美国西部和南部，发展起了高技术工业，逐步成为全美电子、宇航、核能、石油化工等新兴工业的重要基地。

　　四、政策支持。为了顺利完成开发任务，美国成立了直属总统的相关机构，负责协调中央和地方关系。并且制定各种财政补贴和法案，提供广阔的公共服务。

　　五、发展教育。美国在1785年颁布的土地法中，就为市镇学校的发展专门保留了土地。1862年制定的《摩利尔法》成为西部发展高等实业教育的重要基础。l962年以后又颁布了《人力训练与发展法》等许多重要法规，推动西部教育事业的发展。

　　日 本

　　1960年，日本提出了低度开发地区工业开发构想，决定把北海道、东北及日本海一侧等落后地区培育成为可与京滨、阪神等工业地带匹敌的大规模重化学工业地带。并于1961年制定法规，把整个日本分成三大块：“过密区”、“整治区”和“开发区”。

　　“过密区”内的工业建设被限制发展，鼓励区内现有企业外迁；对“整治区”则实行综合治理，吸收和消化从“过密区”迁出的企业和人口；“开发区”属于重点发展对象，他们地处落后区域，国家政府采用了“据点”开发战略，即建立核心城市和工业基地中心，发展核心城市，进行开发。同时为了鼓励发展工业，国家对于在“据点”内投资建厂的企业提供特别贷款，并免除这些企业的事业税、固定资产税和不动产取得税等税收，中央财政给予补贴。

　　日本想在短时间内获得全面发展，然而事实上，这一次开发失败了。开发区内设立的“据点”占到了日本国土面积的四分之一还要强，因为战线过长，中央政府财力不堪重负。

　　到了60年代末，经济发达的南部沿海城市陷入深深的“城市病”之中，而北部落后地区却仍然无法摆脱贫穷，人口依然不足，工业发展薄弱。同时，由于在开发中一味强调“生产力”，忽视保护环境，使得北部落后地区同样染上了“环境污染”等坏毛病。

　　日本的第一个“十年计划”没有完成最初的设想，政府于是从20世纪70年代初开始调整发展战略，开始把基础设施、工业、环保、交通等因素糅合在一起综合发展。

　　1973年，日本政府根据田中角荣提出的《日本列岛改造论》制定了《经济社会基本计划》，力图通过有关产业开发和环境保护的大型开发项目的实施，解决第一阶段出现的问题。首先工业格局进行了调整，收缩战线，规定了工业选址的必要条件。下决心迁出东京、大阪、名古屋和九州四个工业经济圈的工业企业，国家对此以提供贷款、补助金和免税等优惠条件加以鼓励。另指定北海道、东北、北陆、山阴、四国、冲绳等落后地区容纳从过分集中地区迁出的工业。

　　在进行工业重新分配的时候，日本也如同世界上其他国家一样，注意开发高附加值的高科技产业，把这些极具潜力的行业引导到那些等待开发的地区去，以促使其他产业的发展。另外，日本还大力发展交通，建立全国通讯网络，力求把日本建成一个“一日交通国、一日经济国”。

　　同时，日本吸取前次教训，非常重视环保建设，制定了严格措施。要求各地在拟订工业基地的基建计划阶段，首先必须透彻研究协调环境，并将其措施和办法纳入计划，以解决公害问题和防止新的公害出现。

　　1977年，日本制定《第三次全国综合开发计划》，提出要“有计划地建立地方居民的综合生活环境”。开始提高落后地区生活性基础结构的投资比重，这标志着日本的地区开发政策由单纯重视生产向同时重视生活转变。

　　德 国

　　德国的区域经济发展格局经历了以下3个阶段：(1)南方相对落后阶段。德国工业化起源于北方，以鲁尔为中心的老工业区依靠资源优势成为德国工业化早期的主要动力；(2)北方相对落后阶段。第二次世界大战前后，德国新兴的机械工业在南方兴起，北方老工业区结构转变缓慢，成为经济萧条的老工业区；(3)东、西德统一后，东部成为统一后的严重落后地区。

　　德国区域政策主要应用财政手段，通过实施财政收入平衡法及财政补贴促使国民经济活动的空间均衡。德国财政平衡包括两个方面：一是横向财政平衡，目标是使各州人均税收平衡化，主要做法是法人税的分配、税款转移和联邦特别拨款：通过法人税分配，可使财政弱州达到各州平均财力的92%；通过税款转移，可使穷州人均财政收入达到全国人均的95%。最后不足部分由联邦财政提供，称为特别拨款。二是纵向财政平衡，指州与乡镇之间的财政平衡，做法与横向财政平衡类似。

　　前苏联

　　前苏联是世界上另一个从边地开发中获益最大的国家。

　　西伯利亚是前苏联的战略大后方，也是开发的主要地区。十月革命后，前苏联政府决定实行工业东移政策。其一，建立铁路和公路网络，将部分工业从欧洲迁往东部。其二，从第二个五年计划(1933—1937年)起，国家投资方向开始向西伯利亚倾斜。此后每个五年计划都有大量的投入。

　　前苏联在开发西伯利亚的过程中，也制定了一系列重点发展教育和科技的政策。如规定每年要从西部大专院校抽调2万名毕业生到东部工作，定期从东部派遣大批干部和专家到西部或外国参加培训、学习。

　　以重点地区重点行业的首先开发带动周边地区的开发，收到“以点带面”的效果，是前苏联对西伯利亚开发的另一个特点。到1942年，西伯利亚生产的钢材已占全国总产量的1/4，生铁占1/3，煤炭占1/2。20世纪50年代以后，西伯利亚不仅成为前苏联重要的工业基地，而且是各种高科技研究和产业的重要基地。可以说，没有西伯利亚的开发，就没有前苏联的工业化。

　　前苏联对落后地区的开发实行计划经济的政策和方式。其特点是，开发项目完全纳入国家计划，项目的选择从属于国家经济和军事目标，所用资金也主要来自政府拨款，劳动力靠有组织的分配。优点是重点突出、运作有序，缺点是缺乏活力和多样性。

　　爱尔兰

　　在爱尔兰，提起香农开发区，几乎无人不知，无人不晓。几十年来，香农开发区已成为爱尔兰除都柏林等东部沿海地区之外发展最快的地区，也是区域发展的一个样板。

　　香农开发区位于爱尔兰的中西部，香农河从这里缓缓流过，注入大海。开发区由香农开发公司管理，它既是一个由政府控股的机构，受企业和贸易部长直接管辖，但又是自负盈亏的有限责任公司，专业涉及金融、管理、科技和房地产等各个领域。整个开发区囊括爱尔兰中西部5县，总面积1万平方公里，人口约41万。

　　这里最早只是一个飞机中转站，后日趋衰落。爱尔兰政府于1960年成立香农开发公司围绕机场进行开发，建立了世界上最早以从事出口加工为主的自由贸易区，以其免税优惠和低成本优势吸引了大批美国企业，并开办了世界第一个机场免税商店。70年代政府再次要求该公司重点发展科技型工业，增加吸引外资。公司遂于1972年依托利默里克建立香农国家科技园，依靠科技力量的支持，很快实现劳动密集型向技术密集型工业的转变，90年代又转入以服务业为主。

　　自成立后40多年来，香农开发区带领中西部从贫穷落后的农业经济走向工业化，到服务型经济直至步入知识经济时代，始终走在爱尔兰经济发展的前沿。开发区为认识和解决地区性发展难题树立了一个样板。

　　根据爱尔兰政府到2006年的战略规划，香农开发公司又承担起巩固和扩大爱尔兰10多年来经济增长成果、帮助实现全国均衡发展的重任。为此，公司将进一步扩大知识经济网络，建立高质量知识经济工作和生活环境，巩固和加强教育与企业之间的合作模式，同时担负起对大学毕业生集中往都柏林等东部地区寻找工作进行分流的任务。

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