专家称景区旨在传承文明 门票涨价实为二次征税

　　访谈动机

　　有人戏称2005年是门票涨价年，此言虽有些幽默，但却不夸张。几个月内全国各地那么多名胜景区传出涨价消息，堪称历史罕见。此外，此次景区门票涨价幅度之高更是令人咋舌，远远超过同期物价涨幅和居民收入增长。

　　公众对于景区门票涨价表示了强烈的不满和质疑，媒体对此纷纷进行了声讨，在这个事件被热炒同时，全社会更在反思：谁操纵了风景名胜区的涨价？谁有权让风景名胜区涨价？风景名胜区除了赚钱外还应承担什么样的社会责任？……

　　这些问题需要解答，也必须解答，因为它决定着中国风景名胜区该往何处去的问题，因为它与我们建设和谐社会的目标是如此的紧密相关。

　　新闻链接

　　今年五一黄金周前，各地纷纷传来知名旅游景点涨价的消息：张家界景区门票从158元涨到245元，九寨沟、黄龙风景区门票将从145元调至200元以上，黄山旺季票价从130元上调至200元（6月1日后执行），嵩山少林寺风景区票价由40元涨至100元（5月10日后执行）。

　　武当山景区进山门票从本月中旬起，由每张70元上调到110元……

　　旅游景点门票的飞涨，让不少旅行社大呼吃不消，而开始对组团价格进行调整，普遍上涨10％。

　　许多旅行社表示，“热门线路都这样涨下去，我们只能提价，否则连基本利润都无法保障。”

　　风景名胜区最重要的价值体现是服务社会和传承文明

　　新京报：全国如此多的知名景区在同一年进行提价，相信这绝对不是偶然，你能否分析一下这一现象的背景？

　　刘强：我国对于各个重点风景名胜区的财政投入严重不足，各个景区在国家和地方的财政预算中没有设立经常性项目，所以目前自然文化资源的管理单位基本上是自负盈亏。这就使得国内许多风景名胜区都采取市场化的管理模式，市场化管理模式导致一些风景名胜区把追求利润最大化作为一个最重要的管理目标。

　　第二，国家有关方面至今没有对风景名胜区的门票价格进行规范性的指导，此外，风景名胜区的管理部门非常多，而这些部门对景区的管理缺乏协调一致，这就导致政府对风景名胜区的监管不力。因为缺乏外部约束，这些景区在追求利润时更显得无所顾忌，涨价也就成为一种必然。

　　第三，还有一个更重要的原因在于，各个重点风景区管理处的处长或者局长“乌纱帽”的两个翅是地方政府给加的，必须听命于地方政府。而由于这些景区所在的行政区域大都产业单一，旅游业是地方主要的税源和财源，这样一来，地方财政就把风景名胜区当做“抽水机”和“摇钱树”，风景名胜区被紧密地与地方经济发展捆绑在一起，门票的涨价就意味着地方经济出现新的增长。

　　从这次新一轮的门票涨价可看到，许多地方只是简单开了个听证会后，地方政府就很快给予了批准，这说明地方政府对GDP的追求其实是门票涨价的原动力。

　　新京报：许多景区提出了许多调价的理由，例如体现资源的价值说要控制游客数量，避免景区高负荷，提高门票收入来加大景区保护力度等等。你觉得这些观点站得住脚吗？

　　刘强：这些涨价理由显然是站不住脚的。名胜景区最重要的价值体现在更好的服务社会，体现在对历史文明的传承上，而不仅仅是在于门票价格上。至于用价格杠杆控制游客数量这个理由，我承认它具有效果，但是，控制游客数量难道只有门票涨价这一个方法吗？显然不是，你可以限量售票嘛！

　　新京报：《人民日报》曾调查报道，张家界武陵源景区原来158元的门票中，只有8元用于保护费用？有学者指出，对于黄山这样管理权和经营权分离的景区，即使门票涨价，多收的钱也会很少能用到景区的保护上。对于这些观点，你怎么看？

　　刘强：从我对目前国内景区的了解来判断，大部分景区的门票收入能有三分之二用在“直接保护”上，但是，这个保护又是个广义的概念，它不但包括对景区保护修缮的直接投入，更包括景区的管理和保护活动所需要支付的人工成本，如员工工资、聘请专家的费用等等都可以列入。

　　国内风景名胜区的管理机构只有少量的公务员编制，其他基本都是事业性质或其他，如此一来，景区的管理工作人员的使用就比较难以控制，这样一来，景区保护的人工成本提高了，景区保护修缮的直接投入因此也受到影响或减少。

　　涨价影响的是全国各地游客的权益，所以需从全国各地选招听证代表

　　新京报：我们注意到，许多景点的涨价似乎在法律程序上是无懈可击的，如召开了听证会，得到了上级部门（如发改委）的批准？但是对于这种本地人喊涨价，外地人来埋单的模式，舆论进行了严厉的抨击？你认为这些景点以及其上级部门有权这样做吗？

　　刘强：这个问题可以分两个点看，第一点，其实，这些景点门票涨价的操作并非无懈可击，首先，地方政府既是门票涨价的受益者，又是门票涨价的裁判者，这违反了“任何人都不能做自己的法官”的法律基本原则。其次，这些地方的听证会其实是很不规范的，门票涨价影响的是全国各地游客的权益，显然需要从全国各地选招听证代表参加。此外，政府的决策要听取民意，地方政府不能简单地认为，开完听证会就已经完成了解民意的程序了，媒体、网络上那么多人反对涨价，这不正代表着一种民意吗？地方政府不应该藐视这些民意，不能逆民意而行，我们现在建设和谐社会，需要政府部门对民意存有足够的尊重和敬畏。

　　第二点，景区管理者和地方政府不是风景名胜区的业主，不是所有者，它只是受国家委派，只是在某个历史时期内去行使管理权力。像黄山、张家界这样的名胜景区是属于国家的宝贵资源，属于全国人民共同拥有的财产，而不是某个部门、某个地区私有的。所以，对于门票大幅上涨这样的名胜景区重大管理决策，景区管理部门和其所在地政府是无权单方面决定的。

　　新京报：景区门票高涨有哪些危害？

　　刘强：低收入者参观风景名胜的权利将因此受到限制，而那些高收入者却可以无限次的参观，这就意味着，作为公共财产的风景名胜区正转变为富有者的专享，这严重违背了风景名胜的公共属性。

　　这里我想提醒那些涨价的景区，涨价短期内确实能获得丰厚利益，但长期来看对自己却是有害的。因为对消费者来说，当你的收费超过他的承受力的时候，再好的产品他只能说它很好，但他也许不会去购买了。

　　新京报：风景名胜区一致向钱看，这是否暴露了中国知名景区管理理念上的问题？这些景区除了旅游经营的功能外，是否还应承担其他的社会责任？

　　刘强：名胜景区多年来频繁涨价，这反映了地方政府和景区管理者对景区功能的偏颇认识，在它们眼里，名胜景区只有了旅游经营，获取经济发展收益这惟一的功能，但事实却不是这样的。

　　风景区的价值不单单用钱来衡量，它有巨大的经济价值，更具有丰富的社会价值和社会功能。风景名胜区是一个国家文化与文明的标志，是爱国教育、民族信心和自尊心教育的极好载体，风景名胜区应该承担起自己的社会公益职能，承担起自己的社会责任和历史责任。我们应该考虑这样一个问题，中国的风景名胜区在当前、以及久远未来的中华民族人文精神建设中应该处于什么位置，应该发挥什么作用。

　　国外景区维护基本不考虑门票收益

　　新京报：我们注意到，媒体对国外一些自然文化遗产和风景名胜的收费进行了报道，感觉这些景区的收费相对这些国家的居民收入水平来说其实很低。

　　这背后是否反映出一种管理理念的差异？

　　刘强：的确，许多发达国家的物价水平非常高，但景点门票很便宜甚至没门票，我有一个朋友去美国回来对我说，他喜欢这个国家只有一个理由———这个国家景区的门票实在便宜。

　　之所以这些国家会实行低票价，背后是有一些理念支撑的。这些国家把它们国内的自然遗产当做一个民族的骄傲，自然名胜在这些国家国民的心中有着很神圣的位置，甚至被认为是他们民族精神的象征。由于自然遗产的地位是如此的神圣，所以这些国家不愿意商业过多地侵入自然遗产。

　　在埃及和俄罗斯等国，它们的风景名胜对外国人实行高票价，对本国人则实行极低的票价。这种把低价门票当成对本国公民的优惠，也可以说是一种国民福利的做法，我们不见得照搬照抄这种方法，但可以加以借鉴。

　　新京报：国外这种管理理念靠得是怎样的一种管理体制或机制来保障执行的？

　　刘强：简而言之，那就是名胜景区的管理维护主要由国家财政投入，基本不考虑门票收益，这样一来，这些景区就没必要再去搞经营创收，专心做好景区保护。这样的机制被称为国家公园模式，在美国等西方一些国家普遍流行。国家公园模式还有一个特点就是将自然文化资源的管理纳入公务员系统，作为国家行政管理机构的一部分。这样一来，景区管理人员收入也不与景区经营好坏挂钩，景区管理者就处于一种比较超然的位置。

　　此外，美国各个国家公园的处长是国家公园管理局任命的，我们是地方任命的，地方任命会造成一个管理权限和服从问题。

　　新京报：国外景点不乱涨价或涨价幅度往往很小，这是否还与该国法律的完善有关？

　　刘强：许多国家确实对风景名胜门票立法，而且这些立法非常严格，哪些地方能收费，哪些地方不能收费都有具体规定，如果某个景区门票想调整，还必须有充足的理由。

　　其实，国外景点门票不乱涨价表面上靠法律的规范，但根子上还是一种对纳税人权利的尊重。风景名胜区的维护资金和管理人员的工资最终来源于纳税人，这就意味着公众已经为名胜景区交过一次税了，在这样的情况下，再实行高价门票，这实质上就成为了一种二次征税。

　　改革管理体制，目前能直接做的事情有许多

　　新京报：我们是否也能立法来为景区门票立个规矩？如果可以，这个法该怎样立，要注意什么样的问题？

　　刘强：为景区门票规定一个价格的上限，这首先要有一个前提，那就是在低票价同时，国家财政对景区的投入需跟上。只有这个前提实现了，立法规范景区门票的时机才会成熟，才能防止门票成为盈利的手段，而只是作为收取景区维护费用的一个辅助手段。

　　不过，我觉得没必要为门票专门立一部法，只要在未来的《风景名胜区管理法》中有一部分对此作出规定就可以了。对于门票涨价的立法约束，有这几点是要注意的。首先要明确哪些情况下风景名胜区可以申请涨价，像现在这样限制客流等应该不能成为涨价理由。此外名胜景区门票也须与国民的收入水平相协调，对于低收入者以及青少年的特殊群体，要给予减免的优惠。

　　还有，门票是否可调价怎么调，决策部门须广泛征集民意。一方面要开听证会，在全国范围内选择听证代表，听证会召开前，让听证代表有充足的时间进行调查了解实际。另一方面，即使听证会赞成调价，决策部门也不应因此就允许调价，还应该以更丰富的方式，在更广阔的范围了解民意，极为慎重地进行决策。

　　新京报：要想从根本上消除景区追逐利润的冲动，确保景区的公共品属性，是否应该对景区管理体制进行改革？

　　刘强：目前中国风景名胜区存在的诸多问题，如涨价、过度开发等，其原因，一方面景区管理机构的企业化，让管理者把追求盈利，而不是把保护国家遗产当成主要的工作目标；另一方面，风景名胜区被地方经济发展拖着跑，不断去找新的盈利点，以保证不断向地方“输血”，这样的管理现状急需改变。

　　改革管理体制，目前能直接做的有许多事情。如现在有的地方把收取门票的权力委托给企业，丢掉了门票就等于丢掉了管理权，门票是风景名胜区管理权中最重要权力的体现，应该让管理机构直接行使，确保门票收入直接转变为景区管理维护资金。

　　再如，目前有些景区要么成立旅游公司，要么把景区承包给企业经营，这样把景区当成普通市场资源来管理的做法也应该立法加以约束。因为成立风景名胜区的目的不仅为了开发，更是为了保护。景区开发要在充分的保护下进行，而企业过多介入景区管理，会干扰这个目标的实现。

　　国家应该不断加大对风景景区的财政投入，让景区门票逐年降低。到了国家财政条件允许，我们可以考虑学习发达国家那样实行国家公园体制。

　　本报时事访谈员 于平 张传文

　　相关专题：新京报-核心报道