南方周末：南京城市建设在辩论中进步

南京明城墙上
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当年建设中的紫金山观景台

　　南京市城建部门坦承，城市就是在辩论中找到最大多数人的要求，这样城市才能动态地和谐

　　□本报驻沪记者　鞠靖

　　这时候，南京前湖盖温室事件闹得正凶。5月10日，有读者发现南京中山植物园二期工

程树叶型温室建筑将深入前湖30米，直接破坏这个紫金山风景区最大的水源地，并向《现代快报》报料，《现代快报》派出记者连续报道了一个多星期。

　　就在5月16日上午，一位读者刚给赵磊打过电话，这位读者说，《现代快报》的记者办了一件好事，他要给这些记者发奖金。

　　将近40岁的赵磊当时眼泪就下来了，他说谢谢这位读者，要发奖金也是报社发，不用读者发。

　　“前湖事件”的报道来自读者，也成于读者。一开始是读者发现的，举报到了报社，报社一开始安排了两个文字记者和一个摄影记者进行报道，随着事件不断升级，报社另外加了4名文字记者和一名摄影记者，并且开通了读者热线。读者热线开了将近一周，每天都有七八十个电话，接线的实习记者杨蕴羽说她的耳朵都疼了。

　　吴聪灵是全程参与这一报道的记者之一，类似“前湖事件”这样的报道，吴聪灵在《现代快报》已经不是第一次参与了。紫金山上的东部休闲中心和琵琶中心违建，吴聪灵和她的同伴们也追踪报道了很多天，最终的结果是前者调整了方案，后者被拆除了。

　　这两次依然是读者向报社举报，然后报社派出记者采访，在报道的过程中，读者的声援力度极大，每次只要开通热线电话，必然爆满。

　　南京媒体在城市建设、规划中的声音之响，早已引起国内传媒研究者的关注。《现代快报》仅仅是在南京的9家早报、晚报之一。如果算上广播、电视以及中央和外地媒体驻宁机构，南京总共有超过60家媒体。

　　“南京是全国早报、晚报、都市报最密集的地区之一，400多万人口，聚集了9家早报、晚报和都市报，包括极为成功的扬子晚报、现代快报、金陵晚报等报纸，和拥有众多品牌新闻栏目的南京电视台和江苏电视台。媒体有强烈的竞争意识，尤其是对于深度新闻、民生新闻、公共新闻，媒体比较注意开掘信息源。如果没有媒介的公共化进程和新闻竞争，也不会有今天的‘南京现象’。”杜骏飞教授说。

　　南京现象

　　没有哪个城市像南京一样，这些年出现了这么多关于城市建设的新闻。也没有哪个城市像南京一样，活跃着这么一大批关注城市建设的市民。

　　“我只要和他们辩论。”坐在自家的书房里，褚毅平平静地跟记者说。他的正式身份是南京一所高校的政治学教师，同时又是一位高校特约研究员。

　　褚毅平想要辩论的问题是作为南京市重点工程的滨江大道规划是否合理。为了表达自己的想法，褚已经多次上书省、市领导。

　　“我不赞成，我也不说反对，但是我希望有关方面能够和我们坐下来沟通，做一次辩论，只要能说服我，我一定支持。”

　　褚毅平善于用语言来表达自己的关注，另一群人则更愿意付诸行动。

　　李群是南京电视台新闻中心的记者，同时也是著名环保组织自然之友南京分会的会员。他认识两位年过半百的南京普通市民，一位叫王少明，一位叫刘光华，他们的每个星期天都是在紫金山上度过的。1990年代以来，随着景区的不断开发和登山人群的增加，垃圾也逐年增多，两人发现了这些垃圾，从此开始了不遗余力的奔走，他们向中山陵园管理局和一些驻区单位反映，一部分驻区单位清走了垃圾，还有些单位置之不理，于是他们又请新闻单位曝光。不仅如此，王少明、刘光华还和南京的其他自然之友会员身体力行，组织了多次拣垃圾的环保公益活动。

　　和这些市民相比，顾大松喜欢另一种风格的行动。他是东南大学法律系教师。2001年的9月初，东南大学法律系承办海峡2001年两岸行政法学学术研讨会。顾大松与他的同事施建辉在会议间隙陪同两岸专家学者游览中山陵风景区，在登临紫金山最高峰头陀岭时，意外发现这里冒出了一个巨大的正在施工的圆柱体建筑物。经过了解，才知道是中山陵园管理局在兴建“观景台”。就在这时，市民也向《南京晨报》作了反映，该报于10月13日刊出首篇报道，转述读者的疑问，并表达对这样一个太丑的庞然大物破坏了紫金山之美的意见。这一报道对顾、施二人触动很大，作为法学专家，他们查阅了相关法规后，认为南京规划局在对观景台的规划许可中没有依法行政，作为购买了年票的游客，与之形成法律上的利害关系，依法有权对该规划许可行为提起行政诉讼，他们将批准这一项目的南京市规划局告上法庭。各方力量的共同作用下，紫金山上的观景台最终还是停工并炸毁了。

　　这几年，没有哪个城市像南京一样，出现了这么多关于城市建设的新闻。也没有哪个城市像南京一样，活跃着这么一大批关注城市建设的市民。

　　“最近三年内，南京监督环保、监督政务的报道如此频繁地见诸报端，每件事都有比较大的社会影响，同时又大都能得到相对比较圆满的解决，这已经成为一种‘南京现象’。”南京大学传播学系主任杜骏飞教授说。

　　市民与媒体的“联合舰队”

　　为什么出现“南京现象”？在杜骏飞教授看来，南京有的媒体对城建报道特别关注，这是最主要的原因之一。

　　为什么会出现“南京现象”？

　　长期研究南京城市形象和市民精神的南京大学传媒发展研究中心主任潘知常说，南京市民的文化水平相对比较高，南京有47所高校，数量上仅次于北京和上海，而总人口又大大少于北京和上海，加上南京还有众多的科研院所和部队，市民的整体素质以及市民对公共空间、公共生活、公共事件的关注就要比国内其他城市高。

　　而在身为国内多家传媒顾问的南京大学传播学系主任杜骏飞教授看来，南京有的媒体对城建报道特别关注，这是最主要的原因之一。

　　赵磊已经在《现代快报》副主编的位置上干了5年，“最近三年，仅仅是我们报道过的，就有‘下马坊事件’、‘二公祠被拆事件’、‘东部接待中心扩建事件’、‘玄武湖边建豪宅事件’等。在我们报道之后，这些事件大多有了比较圆满的结果。”

　　5月16日，记者见到赵磊的时候，他正在他那宽大的办公室里和几个记者开会：“去，一定要找到那几个专家，让他们谈谈参加方案论证的情况，不行我们可以派车去接。”

　　民间协调力在生长

　　“城市规划实施过程是行政力、民间协调力和市场力的利益博弈与分配的过程。”“南京现象”显示，在南京，城市规划中的民间协调力正在逐渐增强。

　　就像过往的历次事件一样，“前湖盖温室”事件再次让南京市政府坐到了风口浪尖上。南京市政府办公厅副主任、新闻发言人徐宁告诉记者，前湖事件有个很特殊的情况，中山植物园是省属的，在这个问题上南京市环保局无权审批，按照法律法规规定，只有省级环保部门才有资格受理它的环境评价、对它提要求；而在规划问题上，有权力审批并且实质上行使了审批权力的，是省里。“当群众和媒体提出这个问题的时候，我们做了很多协调工作，认真对待媒体监督，市里主要领导亲自出面，和省里、中山植物园作沟通。”徐宁说，

　　在今年3月由济南市规划局举办的“规划名家讲坛”上，周岚博士以行政官员兼规划专家的身份，道出了自己在这个双重身份下的无奈。她说：“今天有的城市规划不是法治的而是行政的过程，这就决定了现实规划决策的原则是：权力(包括行政、经济和社会权力)小的服从权力大的，利益集团大的压制利益小的。”

　　在南京采访期间，记者所遇到的一件事，充分显示了周岚们的无奈。

　　南京定淮门大桥扩建工程是南京市迎接“十运会”的重点工程，这个工程在未取得建筑规划许可证、建筑施工许可证的情况下，于今年2月份开始施工。由于这个大桥的路面距离旁边居民小区太近，并且桥桩侵入了周边小区的红线范围，引起了周围居民的极大不满，强烈要求工程停工。

　　5月11日，南京市规划局副局长汤伯贤在接受本报记者采访的时候明确表示，由于大桥距离居民小区太近，违反了城市规划法的相关规定，同时工程要占用周边小区红线范围，迄今未能与小区居民达成补偿协议，因此在建设单位没有拿出解决方案之前，规划局不会发给建设规划许可证。

　　没有建设规划许可证，意味着这个工程必须停工，而勒令停工亦是城市规划法赋予规划局的权力之一。然而，汤局长却无奈地说，这个工程是市政府的重点工程，规划局还是要支持这个工程。而更令他难堪的是，这项工程2月即已动工，而建设单位直到3月份才把施工图纸送到规划局办理报批手续。

　　也是在3月的那次“规划名家讲坛”上，同济大学朱锡金教授提出了他的观点：“城市规划实施过程是行政力、民间协调力和市场力的利益博弈与分配的过程。”这个观点得到了与会人士的一致赞同。而周岚、汤伯贤两位规划人的尴尬却真实地反映了这场利益博弈中三方地位的不对等，即行政力、市场力处于绝对的强势地位，民间协调力却处于弱势地位。

　　但徐宁承认，南京市民的参与程度以及对政府所能起到的制衡作用的确是非常大的。“南京现象”显示，在南京，城市规划中的民间协调力正在逐渐增强。

　　规划局长的坦荡荡

　　“大家有不同的想法，这有什么错呢？每个人都有权利想这个家该是什么样子，有权利表达自己的观点。城市和家是一样的。市民要有表达的权利。开明的政府应该包容这些声音。”

　　发生在南京城建、规划方面的问题，其责任最终大多落到南京市规划局身上。

　　南京市政府办公厅一位工作人员说，南京是历史文化名城，南京的规划局长不好当。凑巧的是，最近数年中，如此重大的责任却都落在女子身上。

　　身材小巧的南京市规划局局长周岚是一个洋派而又自信的官员。她的前任何惠仪也是位女局长。1997年，周岚在公开选拔干部时成为市规划局局长助理，当时年仅32岁。她也是一名专家型的官员，拥有同济大学和英国伦敦大学两个硕士学位，目前正在清华大学攻读博士学位。

　　面对质疑，周岚既坦然又无奈。

　　在接受本报记者采访时，她说，城市规划受到关注很正常，城市是全体市民的，因为城市规划是老百姓所见所感，和生活紧密相连。一个城市非常复杂，而且现在的价值是多元的，城市应该搭建一个平台，让这些不同的声音传出来。

　　“城市就是在吵闹中找到最大多数人的要求，这样城市才能进步。如果没有这样的过程，这个城市就非常怪。就好像一个家庭，在装修的时候也会为材料、色彩氛围而争吵，这个时候家庭最容易吵架，因为大家有不同的想法，这有什么错呢？每个人都有权利想这个家该是什么样子，有权利表达自己的观点。和城市是一样的。市民要有表达的权利，开明的政府应该包容这些声音。”

　　但是家只有一个，周岚说，家庭最后还是要达成共识，同样地，城市规划的实施需要社会的共识。城市的完善和更新，规划可以起到积极作用。但规划不是万能的，西方做一个规划，一定要有社会共识，要有财政支撑，否则蓝图只能挂在柜子里。所以，我们强调和市民沟通，这也是规划理想能够实现的重要途径。

　　周岚觉得，其实南京规划民主、公开的进程已经走在全国前列。我国第一次城市规划公示展览就是南京城市总体规划，南京规划民主的进步可以反映社会的进步。原来规划是机密文件，市民是不可以看的，1983年南京的第一版城市总体规划，上面还有“秘密”字样，1993年的第二版，已经可以把结果向市民公开，2001年城市总体规划调整过程中，南京开始公示，如果下次再做城市总体规划动态更新的话，可能我们第一个阶段就不是方案公示，而是调查市民需要什么，未来的理想是什么。西方有个词叫就是公众参与阶梯，在1993年到2005年这么短的时间里，我们已经实现了规划民主几步跳，这是社会进步的表现。

　　开明治理下的和而不同

　　“南京现象”之所以发生在南京，这是和政府的开明开放密不可分的。

　　南京市政府办公厅副主任、新闻发言人徐宁说，南京市民已经形成一种习惯，一旦看到什么不满意的，马上会给媒体打电话，通过媒体把声音表达出来，这个是不是对的，要让大家来评说，这样就让政府及时了解民间的声音，听取他们的意见，有意识地做一些调适。

　　“普通群众的意见哪怕没有被吸收，但是他表达了，本身也是一种释放。他对城市就更认同。”徐宁说，“今年开人代会的时候，政府工作报告，万人调查，吸取民意，这还是比较少的。现在我们在筹建民意调查中心，让这种更广泛的民意调查成为一种制度。”

　　南京市委党校一位不愿透露姓名的教授由此备觉感慨：“南京近几年主政者和舆论宣传管理者的上升路径显示，尽管近年南京负面新闻不断，但是，给予媒体更大的舆论监督空间，似乎给这些官员带来了更多的正面评价。这一正一负之间的反差十分耐人寻味。因为在传统的观念中，不出负面新闻是官员获得升迁的前提之一。”

　　中国社会科学院以倪鹏飞博士为首的课题组2005年发布的《中国城市竞争力报告》，或可为这种反差找到某种注解。在这份报告中，负面新闻不断的南京市政府社会凝聚力指数在200个城市(不含港澳)中高居第2，而政府推销能力指数也高居第8位。在课题组的设计中，前一个指数显示了市民满意程度、社会保障程度、社会安全程度，后一个指数则显示了城市知名度、吸引外资能力、吸引游客能力。这些指标在官员政绩考核中往往有举足轻重的作用。

　　张永桃教授，中国政治学会副会长、南京大学公共管理学院院长，从“南京现象”谈到了“扩大公民有序的政治参与”的问题。他强调，政治参与一个非常重要的环节就是媒体。

　　“任何一个民主国家，政治参与的主体就是公民，公民参与一般不外乎两个途径，一个是个人参与，个人有什么想法、意见，通过一定的形式、程序发表出来；另外一个途径是通过利益群体，这样影响力更大。目前我国的群体参与还不多，一般是个人参与比较多。几个老百姓关心这个问题，举报投诉。但是，这种参与一定要经过媒体放大，否则他的意见和想法不会引起政府的重视。”

　　而在更深远的意义上，南京大学传播系主任杜骏飞教授认为，“南京现象”其实已经是众多媒介议程与公共议程的整合，在一定程度上，这显示出一种“公共领域化”的趋势已经在南京出现。公共领域化有几个主要特征，一是要有参与者，二是有媒介———交流的平台，三是要达成共识，“这三个特征，‘南京现象’均已初步具备。”

　　“而媒介公共领域化会有效缓解当今社会的二元对立，成为行政治理的缓冲。”

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