中组部试点党内民主改革 湖北罗田县委不设常委

　　本报驻蓉作者: 向郢

　　1988年启动的首轮党代表大会常任制改革的成果正被十六大以后掀起的新一轮试验地所借鉴。四川雅安尝试将党内权力进行决策、执行和监督的三分，而湖北则着眼进行领导体制改革，宜都县试行县委委员推选制，而另一试点地罗田县在借鉴十余年前浙江台州椒江的委员制的基础上，一方面重新构架“一个核心、三个党组”的新型权力格局，同时又启动评议制来对这个权力高度集中的集体领导层进行监督。

　　去年1月，本报率先在国内披露了罗田实行委员制的消息。时隔一年半，记者就其运行状态进行细致观察，试图弄清，罗田走的这条道路，对党内权力的运行，到底产生了何种影响，其借鉴意义有哪些？

　　一个书记和十四个委员

　　2005年4月的一天，罗田县委会议室里的气氛有些紧张。全委会连续两次讨论的都是同一个议题--治理河道砂船，但15个委员的意见仍旧无法统一。

　　河道上最近一年新增了几十艘采砂船，当汛期来临，河道水流不畅，就人为造成流域洪灾。在3月召开的党代表大会年会上，沿河群众的意见通过党代表的提案刷刷地反映上来了。全委会内部分成两拨，一拨主张汛期严禁开采，但另一拨则认为当地百姓筹资购船不易，禁令一出，经济损失太大，只须依法管理就行。

　　“争执不下，最后，我拍了桌子。”县委书记蔡德坤是主禁派，这是他调任罗田一年多来第一次发火。

　　书记说话不管用？这在传统的权力运行模式内几乎不可想象。

　　“我是一票，其他委员也是一票，我这个书记当得比哪个地方的都辛苦。”蔡德坤此前担任过蕲春县委副书记和黄冈市民政局长，2003年6月他走马上任时，罗田已被省委组织部列为党代会常任制改革的试点。

　　作为中组部的中部试点地，湖北省委组织部有意在两个试点县都各有创新，皆直指党委领导体制改革。省委组织部下发的试点文件这样阐述，“进行党代表大会常任制试点……本质在于通过改革完善党的领导体制、决策机制和监督机制，转变党的领导方式，提高党的执政能力。”

　　罗田实行的是委员制的改革试验，此前，选举基础甚好的宜都实行的“委员推选制”一度让党代表个个激动不已，这个推选制变过去组织提名候选人为党代表推荐提名候选人、组织审查确定正式候选人再交由党代表大会选举。(本报2004年2月2日曾报道)但是，当党代会结束以后，激烈角逐出来的委员却发现，真正握有权力的常委仍旧是老办法产生，而过去的运行机制也没有多大改变。

　　罗田试点接的却是这下一棒。罗田暂不试行委员推选制，但增加了“委员制”和“评议制”的内容。

　　罗田的“委员制”并非完全照搬浙江台州椒江试点经验。试图突破的还有党委和人大、政府、政协之间的关系。

　　酝酿半年之久出台的“委员制”实际上包括了委员制和交叉任职两个内容：一是取消常委会，全委会每月召开一两次，负责党代会闭会期间全县重大事项和干部任免等；另一个重大调整是设计县委委员交叉任职，县委书记主持全面工作，5名副书记除了一个专职副书记和一个兼任纪委书记以外，其他3人分别担任县长、人大主任、政协主席，并都兼任党组书记。余下9名委员，任副县长2人，另7人分别担任重要部委的领导。

　　如此一来，县里面就形成了“一个核心、三个党组”的新权力格局。政府、人大、政协“三个党组”对县委负责，重大问题及时以党组名义请示县委，在体制上保证了县委在同级各种组织和各项工作中发挥领导核心作用。

　　这种交叉任职还力图改变过去同一项工作既有分管副书记又有分管副县长，容易互相推诿扯皮的交叉管理现象。15名委员除书记统领全局以外，余下委员都各自分管一块一线，全县的组织建设、意识形态、政法群团、统一战线、武装工作、农业经济、招商引资等重点工作，全部由县委统一分工。

　　这个被称为“互相信任，互相谅解，互相支持，互相监督”的集体领导模式，使得班子内部成员的关系有了一些微妙的变化。

　　蔡德坤用“小心翼翼”这个词来形容自己的工作状态。除了要求“委员支持书记的工作”以外，也要求县委书记“要带头执行民主集中制，……善于集中正确意见，始终置于全委会的监督之中。”初到罗田，一个省领导来检查工作，就语重心长地跟他说，“常任制条件下的书记不好当啊，研究干部，一次通不过还好说，两次三次通不过，其他委员就要怀疑你的驾驭能力了。”

　　“老天保佑，我们研究3次干部，前前后后调整了200多名，提拔60余名，没出一个问题，每个都是15票。”显而易见的是，这几次干部调整的程序都异常“复杂”。

　　“一把手”的组织意图也行不通了。“县直机关有个副职，我想用一个人，人是年轻点，但是很不错，结果，还在酝酿阶段，组织部按照条例审查就给否了。”蔡德坤说。

　　议事规则

　　就在常任制运行10个月后，2004年8月，县里又颁发了《县委全委会议事决策规则》、《书记办公会议事规则》和《县委全会讨论决定干部任免事项暂行办法》。

　　明眼人一看，这套议事决策程序要解决的是，如何用制度来限制运行经年的“一把手”权力和惯于以议代决的书记办公会。

　　“原来11个常委，5个正副书记再加一个组织部长，肯定占大半，”组织部副部长郑金荣原来是常任制办公室主任，“现在权力更集中了，15个人中书记占6个，虽然没有过半，但如果没有程序制度约束，书记办公会统一下意见，下来再找个别委员沟通一下，成了大多数，民主决策还是很难保障。”

　　这实际上也正符合了省委组织部的要求，“探索党代表大会实行常任制后的职权、议事内容和议决方式”和“如何转变领导方式，探索改进和完善县(市)党委科学高效的工作运行机制”。

　　为此，常任制办公室的人把党内的文件都翻遍了，还参考了不少市县的《常委办公会议议事规则》。但最后发现相关的表述都很笼统，往往是“议题确定后交全委会讨论”、“重大事项要提交全委会讨论”等。

　　“这个议题怎么确定？究竟什么是重大事项？全委会又该如何讨论才能保证科学、民主决策？”郑金荣问道。

　　“最明显的是，原来常委会和书记办公会的随意性都很大，书记给办公室说一声，明天开个会，就开会了。”然而，新制度规定全委会每月要召开一至两次，必须有三分之二以上委员到会才能举行。讨论日常性或专项性的事项，要提前1-2天通知，讨论决定重大事项要提前3-5天通知。

　　“议”和“决”的范围在两个会议中被严格分开。按照规定，书记办公会只能议事，书记办公会只能定全委会的议程，大小事都要拿到全委会上来才能拍板。议决程序是这样规定的，“一般事宜是由分管委员作简明扼要的口头汇报，如须由全委会审议表决的事项，则需要提前提交2000字的书面材料。……如果是重大事项、重大问题的预案文件则要求3000字左右，提前3-5天送达委员手中。”

　　会上，每位委员都要发表意见，表明自己的态度观点并提出建议。一般事项进行口头或举手表决，重大事项中，除了干部任免实行无记名表决外，一般实行记名表决，并把每个委员发表的意见记录在案，作为事后评判委员决策能力的重要内容。

　　当委员间出现分歧意见的时候，规则也不再倾向于“集中制”，要求“应当暂缓表决，列为重大事项决策的议题”，如果再次议决时“发生争论，双方人数接近，除在紧急情况下必须按多数意见执行外，应当暂缓表决，进一步调查研究、交换意见，待条件成熟后再表决”。

　　科学决策的内容也体现在量化指标中，文件要求重大事项、重大问题决策前要认真咨询专家，另外征询党代表的意见应不少于1／5。县委书记蔡德坤接受采访时，就是刚从一个专家论证会上下来。百莲乡要建一个水电站，移民方案论证了4次，“除了我们土地城建水利部门的土专家，还请了三峡总公司的专家。”

　　这样一个议事程序已经少有破绽，但制度的设计者还考虑到了这样一个环节：如果某个应该议决的议题被书记办公会有意或者无意忽略了，没有进入全委会的议程，怎么办？规则还预留下了一条通道：在全委会上，三名或三名以上委员可联名提出议题。

　　因为比较注意吸纳议题，蔡德坤承认，3个委员的联合议题只出现过一次，是因为市里面突然要下来检查，时间紧迫，政法委书记、公安局长和分管书记就要求全委会拨出足够的经费，加强政法队伍建设。

　　“因为有惯性，现在的书记办公会和全委会也还没有完全割开，”郑金荣说，“但是我们正在朝这个方向靠拢。”

　　评议制下的监督

　　元月21日，县人民会场。2005年党代会年会最后一天，200余名经过激烈角逐产生的党代表都有些兴奋莫名。

　　评议票和签字笔发下来，党代表徐慧芹一看，上面横着列了每个委员的名字，纵向的则是“履行岗位职责及完成年度目标任务”、“落实县委交办工作”、“应对灾情和突发事件”、“廉洁自律”等10个方面的情况。此前一周，每个委员自己写的述职报告就已经发到党代表手中。“就像我们在意学生对我们老师的评价一样，他们彼此之间肯定还是有个比较的。”徐慧芹是中学英语老师，她的判断是：“材料写的80%都是真实的，县城就这么个圈子，他一个大活人，怎么敢瞎说？要是编些成绩上去，也蒙不过去啊！”

　　“优秀”、“称职”、“基本称职”抑或“不称职”？徐慧芹埋头填写，只听见周围都是翻动纸张刷刷的声音。“我想，台上的领导肯定更紧张吧。”

　　会后几天，徐慧芹就收到了常任制办公室反馈回来的统计票数，薄薄的一张纸，上面，各个委员所得的各种票数赫然在目：书记优秀票189票，满意票8票，名列第一，而最后一名干部的优秀票只有160多票，另有不称职票4票。

　　“过去谁能管得了干部？上级领导隔那么远，代表又不管你，所以民间开玩笑爱说，‘说你行就行不行也行’。”现任常任制办公室主任叶汉朝是个阅历丰富的人，年轻时在外经商，回到党校教书后还出书研究古代的官吏制度。“要从制度上解决对上负责和对下负责相结合的问题，肯定要有评议制。”

　　“一开始争议最大的也是这个，领导们一是担心这个评议能不能取得实效，二是担心能否公正客观，怕平时工作得罪人怎么办，被捆住手脚。等意识到这个评价跟政治前途挂钩，权威实在了，又难免担心动起真格来，把自己的官评掉了咋整？”

　　《关于对县委委员实行评议制的规定》是这样设计的：代表在大会期间可以向“两委”和“三个党组”及其成员提出询问、质询或罢免、撤换要求。对“因重大决策失职、工作严重失误、廉洁问题、道德败坏等原因，在党员群众中造成恶劣影响的领导干部”，党代表可以联名或由代表团提出罢免撤换的要求。要求一旦提出，全委会必须决定是否提交大会进行表决，大会未予表决的要在会后按干部管理的有关规定处理。

　　评议结果要作为考核委员政绩的重要依据，文件明文规定，不称职票达到30%的要引咎辞职，不称职票达到50%的，立即提交党代会进行罢免表决。

　　等到届中的信任投票，如果不满意票超过30%的领导班子，必须写出书面整改报告，对个人而言，不信任票达到1／3的，必须责令辞职。

　　“这里面很微妙，这个新鞋子肯定不如原来的鞋子宽松，内心谁愿意呀。反反复复讨论过好多次才确定下来。但既然制定了规则，就要按规则办事。”

　　但是，评议结果出来却“非常客观公正”，叶汉朝说，“你想啊，代表来自方方面面，工、农、企业、知识分子、干部。他说了真话还是假话，努力的方向对不对，工作有没有实绩，大家是有杆秤的。”

　　而后几天，记者采访的几个委员也都承认说，“最多和最少都在大家的预料中。”一个基本的看法是，平时干事得罪人多的票数在中上，当“老好人”不干事的票数反倒最低。

　　下面的党代表的说法更具体：“那几天，票数低的，人一下子就变谦虚了，跑基层也跑多了。”

　　还有人给记者分析说，别看前后相差也就一二十票，但很说明问题。普通的群众党代表大多不了解上面的内幕情况，一般都会老老实实地投票，而掉票往往都掉在科局级的干部代表这一层，“当官当的是面子，票数高，腰杆都直；要是票数太低了，就算不罢免，当得也没味道啊。”

　　还有一个党代表压低了声音给记者说，“最明显的变化是，今年过年，红包都没人敢收了。”

　　县纪委的信息更为准确地反映了这个“紧箍咒”的厉害。“这年把来申报重大事宜的起码翻了一番，”纪委委员汪福平说，某个局长的女儿要结婚，他来提前申报说有几辆车接送，办几桌，结果纪委派人核查，确实没有动用一辆公车。

　　“干部没有‘保险箱’了。”纪检干部胡立春的看法是，“原来大吃大喝、请客送礼够不上纪检处分标准，没政绩也混得下去，但是，现在如果党代表意见大了，投你不信任票，或者联名要求撤换，南郭先生就混不下去了。”

　　党内管理体制再造

　　就在半年前，中央党校第九期县委书记进修班和黄冈市委组织部来罗田调研，都发现罗田目前的改革事实上接近于“党政合一”。

　　市委组织部对此提出的建议是“县级改革走党政合一之路更为合理……减少行政摩擦，从机制上保障县委统领发展的能力”。

　　一个相关的背景是，就在今年初，整个湖北省推开了乡镇综合配套改革，其中一个大动作，就是乡镇党委书记和村支书都是“党政一肩挑”。

　　目前，全委会样样工作一把抓，既当裁判又当运动员的现状，使得决策权和执行权的分离问题也迫在眉睫。市委组织部调研组的一个思路是将全委会改组为党代会常设委员会和执行委员会，前者成为党代会闭会期间的最高决策和监督机构，后者专管执行。但另一种不同意见认为，这种决策和监督合一的模式又容易陷入过去党委管人、政府管事的老框架，还是应当分开。

　　另一个问题是，党际监督是否继续存在？县委副书记兼任政协主席，在理论上就丧失了党际监督的可能性。现实的情况是，罗田少有民主党派人士，县政协7个副主席中只有一个是无党派人士。因此，县委组织部在考察雅安回来以后，就试图将党代会和政协会“套着开”，“这样，政治协商提的提案和建议就可以直接吸收反馈到党代会上。”借鉴取消乡镇政协的思路，市委组织部调研组留给罗田的建议甚至是“政协在县级完全可以取消，其相关职能可以由县委统战部承担”。

　　“委员制试点的实质是县级领导体制的一次再造，尽管罗田的改革还有着诸多理论问题尚待争论。”县委组织部长黄智敏此前在黄冈市委组织部工作，他的体会是，“关键是常委变成委员以后，权力来源有了变化，‘代议’的意味浓了，连带着决策思维也变了，成了一次‘还权’的试验。”

　　而县委宣传部副部长张振的说法更清晰，他是组织部聘请的信息监督员，“党代表选出来还要评议打分，跟任命的肯定不一样，以前两眼向上，现在至少是一只眼睛看下面了。”

　　“过去是每年十件大事，现在是群众十难。”他的体会是，“过去重形象工程、路边工程，现在弄的都是水泥公路进村、人畜饮水这些群众家门口的事。”

　　“每年开年会都要评议，委员就会被逼得要不停地做事情。这是一个潜移默化的东西，跟交通规则一样，开始是强迫，慢慢就习惯成自然了。”张振的看法是，“政治改革有多种形式，关键还要看选出来管理地方事务的人有没有为民办事，办了，才是真正为人民服务。”

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