今年3月广州市人代会期间，主席团将代表提出的11件议案交由市人大法制委或市人大常委会各工委审议。近日公布的审议结果表明，这11件议案均不列入代表大会或常委会的议程，全部转为建议交办处理。
出现这种情况也许源于议案确定程序的变更。本月1日起，《广州市人民代表大会议案条例》正式施行。新的做法是，人大代表提出的议案均需由市人大常委会各工作委员会先
行审议，再提交市人大常委会审议决定。人大代表的议案之所以被悉数排除在大会或常委会议程之外，并不在人大代表的利益表达或代言内容，而在于议案本身不符合立法机关所要求的形式规范。据《广州市地方性法制法规制定办法》的相关规定:“提出地方性法规案，应当同时提出地方性法规草案文本及其说明，并提供必要的材料。地方性法规草案的说明应当包括制定该地方性法规的必要性和可行性”。显然，人大代表于立法技术本就生疏，至于立法资源和相关知识储备，多为兼职的“民意代言人”更是无法满足“提出草案并予说明必要性和可行性”的要求。
破解此局并非以惯用的“完善”或“加强”等语可以囊括，更不在于人大制度或人大代表某个单方面的努力就可以改观。人大代表的专职化当然是人大制度发展的方向，也是改变代表整体素质的必要良方，但如果我们注意到中国民主实践的现状和进程，就会得出更深层的结论:今天的人大代表们所提出的立法议案在客观上所存在的不足，并非简单源于技术与素质，更在于人大代表群体缺乏对各自社区内选民的凝聚以及各社区民众对立法的有效参与管道。
我们得承认，并不是每一位公民都对立法——哪怕是关系到各自切身利益的立法——有天然的热情和积极性。但我们更应看到，绝大多数民众对于关系到各自切身利益的立法都不乏表达和参与的欲望。如果能够给予恰当的管道，并将民众的集体智慧凝聚在人大代表身上，议案就能够满足实践的需要。而问题的关键就在于，人大代表的议案是否得到了足够的关怀；人大代表对于其肩负的神圣使命又是否真正了解，并在事实上做到了不负职责所系和民众所托。
对于人大制度，特别是对于负责人大日常工作的人大常委会而言，在人大代表的专职化尚未完成之际，以地方法规的形式要求代表提出议案必须附有草案并说明“必要性和可行性”是否真正科学和合乎实际？人大代表在立法技术尤其是对于形式规范上的不了解、不熟悉、不掌握，除却代表本身的因素，人大常委会尤其是负责议案审查的具体工作机构是否更应负有解释、说明、培训的义务？而对于人大代表所提出的虽不符合形式规范的议案，在工作程序上能否于“转为建议”之外有其他更好的途径可循？议案的内容毕竟代表了人大代表的某种呼声，在这种呼声的背后，也许就寄予了一群普通百姓的期待。形式规范可以补充，可以完善，甚至可以主动给予人大代表以技术层面的支持，漠视制度变迁过程中对形式欠缺的民意表达的汲取，无疑与国家权力机关作为立法机关的职能定位不相吻合。
我们得承认，在一个制度建设需要进一步完备的民主实践中，既不应放弃对程序要件的追求，又应牢牢把握“内容大于形式”的阶段性特征。通过各种途径参与立法，使法律真正反映人民群众的根本利益，这是人民主权的应有之义。只有充分尊重民意、认真汲取民意，公民权利才能得到张扬，权责才会趋于平衡。最大程度体现民意的立法，公民自然乐于遵守，执法的成本也将因此而大大减少。也只有从程序上保证代表提出的每一件议案——哪怕它存在着某种程度的形式瑕疵，都被公正地对待，人大与人大代表之间的良性互动才能称之为完整。
对于人大代表而言，兼职的身份也并不应成为立法技艺欠缺的当然理由。做一名名副其实的“民意代言人”，必须认识到自己的职责所系，人大代表的职责除了“参政议政”外，还要提出立法议案。代表们要为民生代言，既要具备实践经历，能够细心倾听民众呼声，并敏锐地体验到民众意愿，又亟待提高法律素养，尤其应加强对立法常识和立法规律的理论储备。遵循了立法的程序与形式，其实就是法之及于民众的第一串脚印。
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