1500元之后个税改革路漫长

　　□李炜光(天津)

　　正在审议中的《个人所得税法修正案草案》将个税免征额调整到1500元，虽然没有达到人们希望的1600~2 000元的标准，但仍可在相当程度上降低中低收入者的税负。“1500”这个数字也因此成为本轮个税改革最吸引公众眼球的焦点。

　　其实，免征额的调整是个税改革中最简单的问题，除此之外，尚有一系列税制设计问题需要通盘考虑，甚至更值得人们投入热情与精力积极参与并推进之。

　　对改革何止“充满期待”

　　缺乏调节收入的功能，是现行的

　　我国现行的个人所得税法是1980年颁布实行的，当时中国公民的月工资收入不过数十元，距离800元的免征额远之又远，只有极少数市民及在华工作的外籍人员可以称得上是纳税人。从那时起到现在，20多年过去了，居民的收入逐年增长，而税法规定800元的免征额却一成不变，使得个人所得税征税对象由少数高收入阶层迅速扩大到多数收入相对较低的城市居民。

　　另外，个人所得税实行单位代扣代缴的征收方法，也使得这一制度能直接管住的就是普通工薪阶层。对那些私营企业主来说，要分清哪些是个人所得，哪些是企业收入本身就是一件难事，避税成了一件非常容易的事。跑不掉、逃不脱的中低收入者，成为个人所得税的纳税主体。

　　2004年，中国个人所得税收入为1737.05亿元，其中65%来源于工资、薪金所得，其中，中低收入者又占了绝大多数。而人数不足20％的富人们占有银行存款总量80％的比例，其所缴的个人所得税却不到税种收入总量的10 ％。

　　这使得个人所得税的调节作用基本失效，导致富人更富、穷人更穷的“逆向调节”后果。税收本来应是调节贫富差距的手段，现在却反其道而行之，变成了一个很不公平的税。对此人们哪里仅仅是“充满期待”，可以说是“怨声载道”。

　　是调整，不是“变法”

　　许多人将目前对个人所得税的调整称为“变法”，我认为过了。目前对个人所得税的调整，意图很明显，就是先解决对民众影响最大、呼声最高的问题，准确地说，是使中低收入纳税群体适当降低。但整个个人所得税税制还达不到调节收入水平的层次，充其量属于税法的适当调整，并不是真正的改革。

　　免征额标准其实是个税改革中最简单的问题。降低中低收入者税负，除了调整免征额之外，还有一系列税制设计上的问题需要考虑。

　　比如税前扣除的调整问题。我国实行的是总收入减去固定的扣除部分作为应纳税所得额的计税办法，但标准规定得过于简单，未考虑到不同纳税人的赡养人口负担、子女抚养及教育负担、医疗费用、住房购置费用负担等因素，没有考虑按照最低生活水平线开支抵扣个人所得税。这些大头费用，过去很多都是由政府承担的，现在，这些费用转由个人承担，那么，政府就应当把这笔钱留给个人，在税前予以扣除。增加税前扣除项目，就相当于免征额标准的提高。

　　英国的个税扣除项目以规定细致而著称，有个人扣除、已婚夫妇扣除、子女税收宽免、工薪家庭税收宽免等。以个人扣除为例，他们是按照一定的年龄界限分档界定的，65岁以上到74岁的老人，扣除标准比普通纳税人提高了32%，75 岁以上老人的扣除标准则进一步提高了6%。这是以税收优惠的形式体现社会对老年人的关爱。这些经验可供我们在改革的时候作参考，细化我国个税的费用扣除项目。

　　调低最高边际税率也是个人所得税改革中的关键性问题。现行个人所得税的累进税率级次有9级，计算过程复杂，最高边际税率45％，从国际上看，采用这么高税率的国家还很少见。税率过高，个人逃税的几率就高，其实际效果就会下降。

　　就是免征额本身，也不是调整到1500元就万事大吉了。比如鉴于我国个人所得税属于中央和地方共享税种，可以考虑给地方一定的调整空间。如每年根据价格指数调整，建立个人所得税应税收入、级距、费用扣除等与价格指数(通货膨胀 )之间的联动机制和弹性空间，每年由地方根据经济增长情况作出相应调整。

　　我国目前城乡差距、东西部差距仍然相当大，一个人月收入2000元在北京只能解决温饱问题，但在西部一些地方却可以成为高收入人群。但如果由各地自行决定征税标准，每个人可能都希望按照高收入地区的标准缴税，又难以阻止跨省区的收入支付行为，这将导致新的不公平。而要根本解决这个问题，只有依靠消除了地区差距才能实现。

　　是调节，不是增收

　　调节个人收入分配和社会贫富差距应当是个人所得税的主要功能，而其收入功能是次之的。

　　另外，我国个人所得税的实际收入与潜在收入(应收收入)之间存在较大的缺口，一般认为我国应征而未征的个人所得税流失至少1/2以上，也就是说，现在每年至少有800多亿潜在的个人所得税没收上来。

　　所以，个人所得税的进一步改革，应该是以发挥它的调节功能为基本方向。

　　一是在此次调整免征额标准的基础上进一步完善个人所得税制。调整免征额标准，只是我国个人所得税制改革的第一步。我国目前实行的分类所得税制有计征简便的优点，但显然这个优点是对政府来说的，对纳税人来说就不那么乐观了。它不能全面反映纳税人的真实应纳税所得，容易造成应税所得来源多、综合收入高的纳税人不缴税或少缴税，而应税所得来源少、收入相对集中的纳税人多缴税的现象。

　　此外，现行税制将个人收入分为11类，按不同税率计税，也造成同等数额的收入因其来源不同而税负不同的结果，也就是赚同样多的钱，缴不一样的税，甚至有可能劳动所得缴的税高于非劳动所得、勤劳所得缴的税高于非勤劳所得的税率倒挂现象。

　　有鉴于此，我国确定了综合为主、分类为辅的税制改革方向，即将个人的部分经常性收入合并归总征收个人所得税，不再按照收入来源不同分别计税，而将没有费用扣除的其他临时性、偶然性的收入，如利息、股息等实行分类单独征收，这样，大部分个人收入就可以有效地避免由于重复扣除费用所带来的税负不公平现象的发生。

　　当然，还必须看到，就是实现了分类综合所得税制，也并不标志着个人所得税制改革的完成，我国个人所得税制改革的最终目标应该是实行综合所得税制，即按纳税人的综合所得确定累进税率的档次，因为只有综合所得税制最能体现量能负担和公平的原则，但这种税制是建立在个人自行申报基础上的，要求纳税人有较高的纳税意识，税务机关有较强的监管能力。由于条件目前还不具备，分类综合所得税制只是当前的过渡办法。

　　二是实行金融实名制，建立个人收入的信用化体系。在这个前提下，将纳税人所有的收入归并在一个身份证号码下面，这才能使“综合”成为个人所得税的计税依据。

　　三是构建调节收入分配的一揽子税收体系。税收对个人收入的调节是一个系统工程，而不能仅仅依靠个人所得税。调节收入分配的一揽子税制应包括社会保障税或缴费、个人财产(不动产)税、遗产与赠与税、资本利得税以及福利税等。

　　是义务，更是权利

　　个人所得税因为与公民个人关系最为密切，所以对中国纳税人观念的影响远甚于其他。近年来，中国公民在纳税意识增强的同时，纳税人权力的意识也在“苏醒”，他们在缴税的同时希望了解税款的流向和用途，监督政府的财政行为。这是令人欣慰的现象，说明中国确实是在向法治社会进步。

　　为提高纳税人对个人所得税的认可程度，应从法律上确定纳税人享有对预算从编制到修改再到执行的全程监督权，借鉴西方国家实行多年的预算公开化的经验，让纳税人通过各种媒体方便地了解政府财政活动的情况，明白自己所承担税负的计算依据和所纳税款的去向，创造个人所得税为广大纳税人自觉遵从的必要的社会条件。

　　我国的个人所得税，从税种确立的1980年算起不过25年，而真正有意义的征收只有十几年的历史。但个人所得税也是最具潜力与前途的税种，数据显示，个税占中国税收的比重由1994年的1.6％，迅速提升至2004年的6.7 5％，个税已成为中国第四大税种，跃升为中国主体税种只是一个时间问题。

　　英国的个人所得税从1798年的“三部课征捐”开始建立，一直到1874年，历时76年才被确认为永久性的固定税种。这提醒我们，不论在哪个国家，将这样一个直接税税种从无到有地确立起来都不是一件容易的事。

　　免征额标准的调整固然应该关注，但它只是我国个人所得税改革迈出的第一步。税制自身的完善及与之相关的各种制度的相互配合，还需要经历一个相当长的过程，可能几年，甚至十几年的努力才能基本完成。

　　(作者为天津财经大学财政学科首席教授)

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