农业部未严格履行基建程序安排项目建设资金

　　(二○○五年九月十九日公告)

　　根据《中华人民共和国审计法》的规定，2004年11月至2005年4月，审计署对农业部2004年度预算执行情况进行了审计，并延伸审计了中国农业科学院、全国畜牧兽医总站和农业部农业机械试验鉴定总站等12家所属单位。

　　一、基本情况

　　农业部为中央财政一级预算单位，部门预算由部本级和48个二级预算单位及项目执行单位的预算组成。

　　审计结果表明，农业部2004年度进一步加强了预算、计划和财务管理，改进了预算管理体制，理顺了预算分配关系，简化了预算批复程序；先后制定和完善了《农业基本建设管理办法》等11项制度，加强了内部控制；建立了在京部属单位财务管理信息系统，加强了对部属单位财务监管工作；成立了建设项目监督管理和审计机构，加大了内部审计和监督检查力度，对存在违规问题的单位采取了冻结资金、限期整改和停止安排农业项目等处罚措施。但审计也发现，在预算编制和执行以及财务管理等方面还存在一些需要加以纠正和改进的问题。

　　二、审计发现的主要问题

　　(一)年初预算未细化到具体项目或单位16.98亿元。

　　2004年，农业部行政事业类项目预算17.05亿元，其中7.94亿元年初未细化到具体项目或单位，导致这类资金到10月才全部分配下达项目执行单位；中央预算内基本建设投资预算9.04亿元，年初均未细化到具体项目或单位，到12月才全部分配下达到项目执行单位。这一做法，不符合《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》中“要坚持先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则，细化预算和提前编制预算”的规定。

　　(二)未严格履行基建程序安排项目建设资金7.77亿元。

　　2004年，农业部在部分项目前期工作不完备的情况下，下达所属全国畜牧兽医总站、农业部农业机械试验鉴定总站等单位“兽医诊断中心”、“农机综合业务楼”等项目投资计划并安排财政资金1.84亿元；在未批复项目可行性研究报告和初步设计的情况下，下达中国农业电影电视中心电视制作楼、中央农业广播电视学校广播电视教育中心等项目投资计划并安排财政资金9791万元；还超概算下达所属规划设计研究院“规划设施研究楼”投资计划并拨付资金565万元。

　　所属中国农业科学院65个财政基建项目，未严格履行基建程序，共拨付资金4.9亿元。

　　上述做法，不符合《国家计委、国家建委、财政部关于试行加强基本建设管理几个规定的通知》中“严格执行基本建设程序……只有在完成上一环节工作后方可转入下一环节”的规定。

　　(三)所属单位转移财政资金179.4万元。

　　2004年，农业部所属中国农垦经济发展中心将未使用的“优势农产品重大技术推广”等行政事业类项目资金101.7万元转移到非预算单位——中国农垦经济研究会。2003年、2004年，农业部农业机械试验鉴定总站将未使用的“行业标准制定与修订”等行政事业类项目资金77.7万元转移到非预算单位——中国农机鉴定协会。上述做法，不符合《事业单位会计准则(试行)》关于“对于国家指定用途的资金，应当按照规定的用途使用”的规定。

　　(四)所属单位挪用项目资金317.5万元对外投资，面临损失。

　　1993年至1994年，农业部所属全国畜牧兽医总站与中国种畜进出口公司合作，在海南洋浦开发房地产项目，将“进口种畜”项目资金317.5万元投资该项目，由于合作项目停工，且时间已超过10年，资金面临损失。这一做法，不符合《中华人民共和国预算法实施条例》关于“各级政府、各部门、各单位应加强对预算资金的管理……严格按照预算规定的支出用途使用资金”的规定。

　　(五)所属单位挤占行政事业类项目资金1207.41万元。

　　2003至2004年，农业部农业机械化管理司在农业部农业机械试验鉴定总站“优势农产品重大技术推广”和“保护性耕作”等行政事业类项目中，报销应由本级预算安排解决的会议费等129.79万元。

　　所属中央农业广播电视学校、全国畜牧兽医总站和农科院作物科学研究所等单位在“新型农民科技培训”、“禽畜种质资源保存利用”、“推广与培训”等行政事业类项目中列支人员工资、供暖费等基本支出961.62万元。

　　所属全国农业技术推广服务中心将“监测中心运转费”和“病虫害监测与防治”等行政事业类项目资金116万元投资于“信息系统之应用系统”基本建设项目。

　　上述做法，不符合《中华人民共和国预算法实施条例》关于“各部门、各单位应当加强对预算支出的管理……严格按照预算规定的支出用途使用资金”的规定。

　　(六)所属单位虚列支出184万元。

　　2004年，农业部所属农科院作物科学研究所从“科技三项费用”等项目经费中提取管理费232.64万元，当年实际支出48.64万元，虚列支出184万元，不符合《事业单位会计准则(试行)》关于“会计核算应当以实际发生的经济业务为依据，客观真实的记录、反映各项收支情况和结果”的规定。

　　(七)所属单位用国家攻关课题经费结余37.89万元购置小轿车。

　　2004年，农业部所属农科院科技管理局用国家“九五”、“十五”攻关课题经费结余37.89万元，购置小轿车，不符合《国务院办公厅转发科技部等部门关于国家科研计划实施课题制管理规定的通知》中“已完成并通过验收课题的结余经费……用于补助科研发展支出”的规定。

　　三、审计处理情况及建议

　　对上述问题，审计署已按照国家法律、法规的规定，及时出具了审计报告，下达了审计决定书。对年初预算资金未细化问题，要求进一步做好细化预算的工作，切实将项目资金及时落实到具体项目或单位；对未严格按照基本建设程序下达投资计划问题，要求清理在建项目，制定整改措施，今后严格执行基本建设程序；对挪用财政项目资金问题，已要求追回被挪用的资金，上缴中央财政；对转移、挤占行政事业类等项目资金问题，要求归还原资金渠道。

　　四、审计发现问题整改情况

　　农业部高度重视审计发现问题的整改工作，部领导要求认真落实审计决定，加强监督，限期整改，进一步把计划和财务工作纳入规范化管理的轨道，提高项目实施的质量和效益。针对预算不细化的问题，该部积极做好项目前期准备工作；对未严格履行基建程序安排项目建设资金问题，研究了整改方案，印发了《农业建设项目管理工作方案》，进一步完善了基本建设项目管理制度；农业部农业机械试验鉴定总站挤占行政事业类项目资金，已全部归还原渠道；其它问题各单位正在逐步落实整改。农业部还开展财务培训、修订完善规章制度、组织内部审计监督检查等，提高财务管理水平。

　　附件　农业部关于执行和落实2004年度

　　预算执行审计报告和审计决定情况的函

　　我部领导对年度审计工作高度重视，收到审计署《关于农业部2004年预算执行情况的审计报告》和《关于农业部2004年预算执行情况的审计决定》后，部领导批示，要根据审计的要求，落实改进措施，进一步把计划和财务管理纳入规范化管理的轨道，提高项目实施的质量和效益。要认真贯彻审计决定，监督有关单位逐项落实审计决定，并在规定的时间内向审计署写出落实情况的报告。我部及时向有关部门和单位通报了审计报告和审计决定，责成有关部门和单位纠正错误，限期整改。现将我部执行和落实审计决定的情况报告如下：

　　一、按照审计报告和审计决定，坚决纠正违规问题

　　(一)关于预算编制和管理存在的问题

　　针对审计署在2004年预算执行情况审计中提出的行政事业类部分项目预算没有细化到具体单位或项目问题，我部认真查找了原因，并制定了整改措施。准备在编制2006年预算从两个方面做好预算的细化工作：一是加强与财政部的沟通工作，争取在编制预算前就项目建设的目标、任务、内容和地点等问题达成一致意见，降低预算编制的不确定性，以进一步提高工作效率；二是提前做好项目的前期工作，加强项目库建设，搞好项目储备，在编制“二上”预算时将论证合格的项目列入预算，努力将预算细化到具体单位或项目。

　　(二)关于基本建设项目管理存在的问题

　　我部对审计报告和审计决定中提出的问题进行了逐一分析和认真研究，区别不同情况分别采取措施进行整改，取得了明显效果。

　　1、关于部分基本建设项目未严格履行基本建设程序问题。由于部分项目涉及征地、拆迁、市政等问题，前期工作程序复杂且耗时较长，导致部分项目未及时审批初步设计的情况下，就安排了部分建设资金，不符合基本建设程序的要求。对此，我部积极采取措施，进行认真整改。一是认真研究整改方案。分别召集中国农科院等存在问题的项目单位，开会研究如何进行整改。要求各有关单位高度重视、加强领导、充实力量，针对项目存在的问题，制定具体工作方案，加快建设进度，尽快发挥投资效益。二是进一步完善有关规章制度。组织编制项目专家评审办法、初步设计委托评审管理办法、投资项目信息公开制度以及项目监督管理的有关规定，强化基本建设项目管理的制度保障。三是制定并印发了《农业建设项目管理工作方案》。针对项目建设中存在的普遍问题，利用三年左右的时间，规范程序、完善制度、培训人员、强化监管，全面提高农业建设项目管理水平。四是6月召开全国农业建设项目管理卫星网络视频会议，要求各地提高认识，统一思想，针对本地区、本单位项目建设存在的问题，切实采取有效措施，防范和杜绝违纪违规问题，加快建设进度，提高工程质量和投资效益。

　　2、关于2004年9.04亿元中央预算内农业投资预算未细化到具体项目问题。从去年下半年起，我部积极采取措施，强化项目前期工作，已将2005年中央预算内投资细化和落实到了具体单位和项目。

　　(三)关于行政事业类项目资金管理存在的问题

　　农业部农业机械试验鉴定总站等单位已经按照审计要求进行了账务处理，需将资金归还原渠道的已经全部归还原渠道；畜牧兽医总站将全力以赴，尽最大努力追回被挪用的项目资金，上缴中央财政；全国农业技术推广服务中心积极采取措施，归还116万元的项目资金。依据审计决定，需上缴中央财政的项目资金单位，也正积极筹措资金，由部财务司统一上缴中央财政。

　　(四)关于科技经费管理方面存在的问题

　　农科院领导在全院各单位负责人和财务处长会议上，通报了审计情况，布置整改工作。目前，该院各有关单位已按审计决定要求，调整了相关账务，应将资金归还原渠道的已经全部归还原渠道。该院表示，今后要正确处理与主管部门的关系，加强科技成果转化的管理，制定科技成果转化、课题费管理等办法，规范行为，制止违规提取管理费等问题。

　　二、切实采取措施，加强财务管理

　　(一)加强培训，提高各单位依法理财能力

　　今年以来，我部开展了一系列以“规范财务管理，提高依法理财能力”为主题的财务培训，树立单位负责人和财务人员的法律意识、责任意识，提高单位负责人和财务人员依法理财能力。

　　一是认真贯彻落实《财政违法行为处罚处分条例》。年初印发了《关于贯彻落实〈财政违法行为处罚处分条例〉的通知》。1月，组织部属单位负责人和财务处长培训班，请财政部的同志讲解《财政违法行为处罚处分条例》有关内容。二是6月举办事业单位法人代表培训班，请财政部的同志讲解《财政违法行为处罚处分条例》，分析讲解近年来预算执行审计和经济责任审计中发现的问题，如何加强和提高预算管理水平。三是通过对部分单位的财务处长进行轮岗，优化财务系统干部队伍的同时，举办财务处长轮岗培训班，请财政部、审计署的领导讲解《条例》和依法理财的重要性。四是在7月上旬召开农业部财务工作会，将以分析存在的突出问题，明确今后一段时期我部财务工作的思路，努力实现“三个转变”，依法理财，科学理财，充分发挥财务工作对农业和农村经济的宏观调控与保障作用，促进我部财务工作再上新台阶为主题，并结合近年来审计案例分析对《财政违法行为处罚处分条例》进行宣讲。五是在下半年，我部将对事业单位财务处长和财务人员普遍进行一次以规范财务行为，提高预算管理水平为主要内容的轮训。

　　(二)加强制度建设

　　为了规范资金管理和项目投资，我部正抓紧修订和完善有关规章制度。一是完善国有资产管理管理制度。抓紧修改我部基本建设项目竣工财务决算审批办法、固定资产管理办法、非转经管理办法、房地产管理办法等一系列规定。确定2006年保值增值考核指标，围绕保值增值，加强国有资产管理。二是加强内部控制制度建设。督促各单位按照我部2004年提出的《关于进一步加强部属单位内部财务制度建设的通知》的要求，从财务、资产、对外投资、政府采购和会计人员职业道德规范管理等7个方面，建立起适合本单位实际的内部控制制度，建立起用制度规范单位及个人的行为的约束机制，堵塞财务管理中存在的漏洞。

　　(三)加强内部审计监督检查

　　1、今年以来，完成了对科技发展中心等单位12位“一把手”的任期经济责任审计工作。在审计工作中，紧紧抓住查明问题、分清责任、客观评价三个重要环节，加强对单位的审计，提高了经济责任审计质量。通过经济责任审计，达到了以下目的：一是找出被审计单位在财务管理中存在的漏洞，督促单位进行整改，规范了单位的财务管理。二是对单位存在较严重的问题，划清了经济责任，为新任领导明确了整改方向，对重视和加强财务管理提供了依据和方向。三是摸清了单位的家底，为新任领导及时了解单位发展，制定单位发展提供了基础资料，同时，为我部了解单位的资产运营状况，审核单位预算提供了可靠依据。

　　2、从6月底开始对中国水产科学院、动物检疫所和黄渤海区渔政渔港监督管理等3个单位进行任中经济责任审计试点。

　　3、组织专项审计(检查)。一是组织对2003至2004年财政专项资金的集中检查工作。二是开展渔业资源增殖保护费专项调查。此外，还将开展部属单位国有资产保值增值考核抽查工作和收支两条线检查工作。

　　4、利用农业部财务信息系统加强对部属单位资金使用情况和项目执行情况进行监督，加强查处力度。

　　(四)加强预算管理

　　一是进一步清理、整顿、规范、理顺主管业务司局与预算单位之间的预算，严禁主管司局将应在本级拨付的项目资金安排到事业单位，由事业单位进行预算再分配；严禁主管司局将应在本级支出的经费放到事业单位开支。

　　二是进一步细化行政事业类项目预算，杜绝转移、挪用、挤占项目经费，保证项目实施，加大项目监督，做好项目绩效评价工作。

　　三是对经常性的财政支出项目，科学核定预算，逐步杜绝小项目大预算的现象发生。

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