观察与思考：户改尚需跨越的几道障碍

　　观察记者 傅宏波

　　观察记者：上至国家政府，下至地方各省市，近几年在户籍制度改革上都投入了大量的人力、物力，改革的措施也是“百花齐放”。那么户籍制度改革有什么特殊的背景？

　　王嗣均：著名经济学家钱纳里和赛尔昆，根据100多个发达国家与发展中国家几十年

经济变动的长期趋势指出，人均GDPl000—1200美元之间是国民经济结构发展迅速变化的阶段，也是一国从传统状态向现代化过渡的时期。目前，我国人均GDP超过1000美元，意味着经济制度进入了一个全新的结构速变时期。加上中国20多年的改革开放，在政治、经济、文化上所取得的巨大成就，为户籍制度改革提供了有利条件。另外，全球经济一体化形势日趋加强，也使我国的社会结构改变恰逢其时。

　　观察记者：人们对现行的户籍管理制度所暴露的一些弊端感到不满而又无可奈何，您觉得户籍管理制度问题的焦点是什么。

　　王嗣均：新中国成立以来，户籍管理制度与公民经济社会生活需要之间长期存在着矛盾，矛盾的焦点是与公民权利息息相关的迁移管理制度，集中反映在计划经济时期人口从农村迁往城市由迁徙自由走向越来越严格的管制，用户口把人口尽可能固定在农村。

　　观察记者：这种人为地把人口固定在一个地方，来达到控制人口自由迁移的目的，可以说是户籍管理制度的倒退和畸形演变。

　　王嗣均：没错。其根本原因在于制度障碍。

　　从经济层面上说，从建国初期到改革开放之初，我国实行的是社会主义计划经济体制，经济运行的

　　从政治层面上来看，1954年就建立了人民代表大会制度，制定了宪法，为实行社会主义的政治民主开了一个好头。遗憾的是没有以制宪为契机，把民主与法制建设不断推向前进。在法制不兴的情况下，党和政府的方针、政策规定等就没有必要去考虑法律依据。即使制定法规，也会出现与宪法精神相抵触的现象，如1958年颁布的《户口登记条例》关于迁移管理的规定就有明显的违宪之嫌。

　　如今，随着我国改革开放所取得的各方面成就，现行户籍管理制度就没有理由停滞不前。

　　观察记者：进行户籍制度改革的难点在哪里？

　　王嗣均：我认为进行户籍制度改革，起码需要克服改革道路上的三道障碍。

　　首先是克服法律障碍。《中华人民共和国户口登记条例》中关于限制农村人口迁往城市的规定，应当通过立法程序对其加以修改或废止，以结束他的消极影响；《中华人民共和国宪法》关于公民有居住和迁徙自由的条文发生从有到无的转变后，始终给户籍管理制度的改革和立法罩上了一层阴影。《中华人民共和国城市规划法》第四条明文规定：“国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针”。这一方针在理论上是不正确的，因为它无视城市体系的规模结构、功能结构、地域结构的整体性规律。

　　其次是克服制度障碍。一是户籍管理制度。到目前为止，全国户籍改革只达到县城、县级市市区及建制镇，大中城市尚未进入户改大门。40多年来阻碍人口迁移的户口管理办法在大中城市这一层级上还没有完全终止，继续充当着阻遏人口迁入城市的守门神角色，不仅使许多有发展能力的农村人口无法实现迁移，而且妨碍了城市和城镇体系的自然成长。二是教育制度。在城市，中小学招生都有户口限制，随家长来到城市长期生活(暂住)的外地户口中小学生不能享受与市民同等的教育待遇，这是一种户口歧视。三是社会保障制度。由于城乡二元经济社会结构的历史影响，城市社会保障体系在保障机制、保障标准、保障覆盖面等都与农村有很大差距。

　　第三要克服思想障碍。计划经济时期之所以阻止人口进城，根本原因在于城市缺少产业支撑，就业机会枯竭。而如今中国总体上已经进入小康社会，城市就业空间和生活空间得到了拓宽，户籍改革向城市推进的经济承受能力已大为增强。此外，从户改前期成果方面来看，如推行小城镇户籍管理制度改革等，已经为后续的改革积累经验，扫除了部分障碍。

　　目前，我国深化户籍管理制度改革的时机已经基本成熟，但首先必须跨越上面三道障碍。 -

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