缩小贫富差距的关键：推行公平的二次三次分配

　　-观察记者 刘晓林

　　我们常常看到，在富人们每逢节庆享受十几万元一桌的“豪华大餐”、几十万元的世界名表也可作为礼物相送的同时，很多贫困家庭却为孩子的那些学杂费而苦苦挣扎。这就是中国的贫富悬殊现状。一方面存在大量的农村与城市贫困人口，另一方面，贫富差距又在不断扩大。

　　事实上，“分配不公，贫富差距过大”是当前百姓最为关注的热点之一。据调查，2004年全国最富有的10%的家庭与最贫穷的10%的家庭，人均可支配收入差距超过8倍。城乡贫富差距也越拉越大。尽管国家统计数字显示城乡居民收入差距为3.2倍，但目前的收入统计和调查数据并未把城市居民在公费医疗、养老、住房、教育等方面非货币化的福利和补贴统计进去，如果把这些都折算成货币，城乡收入差距可能到5-6倍甚至更高。前不久，媒体公布，现在农村收入相当于10年前的城市收入状况，也就是说城乡差距达10年以上。

　　社会财富日益集中到少数特定收入群体手中，与中低收入者形成巨大的“分配落差”。这种收入分配结构的深刻变化也是我国新时期的贫富差距凸显的原因之一。

　　十六届五中全会提出“减贫”，这是走向和谐社会的关键。如何解决收入分配问题，也是缩小贫富差距的重要手段。

　　分配结构新变化导致贫富悬殊

　　我们知道，在社会主义市场经济条件下，我国的财政具有三个职能：资源配置职能、收入分配职能、经济稳定和发展职能。而目前来说，有必要特别关注的是其中的收入的分配职能，或者说是国民收入的再分配职能。

　　国民收入的分配可以分为初次分配和再分配(二次分配)两个环节。目前在我国占主流的观点是：国民收入的初次分配应该关注效率，发挥市场机制的作用，而国民收入再分配应该注重公平，由政府调节收入差距，防止两极分化。这个观点可简称为“初次分配注重效率、再分配注重公平”。

　　然而，中央财经大学财经研究所所长王雍君根据调查研究结果得出的结论却是：现在，“国家得大头、集体得中头、个人得小头”的传统结构已经演变为“国家得小头、集体得中头、个人得大头”的新结构。一批“财富新贵”与人数占压倒性多数的中低收入群体形成巨大的分配差距。

　　另外，分配格局也已经从初次分配差距为主，转向初次分配差距与二次分配差距并重的新格局。初次分配差距发生在单位(企业)与个人之间，是在没有政府介入的情况下形成的分配格局。二次分配主要发生在政府财政和社会保障领域，包括税费和公共支出两个方面。

　　具体地说，政府要加大财政支出中转移性支出所占的比例，特别是用于社会保障的支出。社会保障制度是市场经济国家里的一项基本的国家制度，也是国家的一项基本职能。在经济转型时期，社会保障支出是对社会变迁成本的一种经济补偿，是对社会稳定的必要“投资”。在许多国家，社会保障资金占财政支出的比重是不断上升的，在发达的市场经济国家，这个比重一般在40%左右。

　　多年来，我国城乡税制分割，农民承受的税收负担普遍高于城镇居民；农民承受的各种税外收费负担也远高于城镇居民。公共支出和社会保障的重心也向城市(尤其是大中城市)严重倾斜，农村和农民实际享受的公共支出偏少。事实上，考虑到税收和支出因素，我国城乡差距至少在6倍以上。

　　还有，目前的差距已经从收入差距延伸到财产差距。过去讲分配差距，主要讲收入(流量)分配差距，其实现在的情况大不一样，财产(存量)差距之大足以与收入差距等量齐观，高收入群体通常也是高财产群体。与收入差距和财产差距相对应的是消费差距，中低收入群体的消费水平比高收入群体低得多。最新的调查统计显示，10%的富裕家庭占城市居民全部财产的45%，最低收入10%的家庭其财产总额占全部居民财产的1.4%，另外80%的家庭占有财产总额的53.6%。与此同时，城市居民金融资产出现了向高收入家庭集中的趋势，户均金融资产最多的20%的家庭拥有城市居民家庭金融资产总值的比例目前约为66.4%，在最低的20%的家庭中，户均拥有的金融资产只有居民金融资产总额的1.3%。

　　中国社会科学院学术委员会委员杨圣明说，改革，最大的问题是分配体制的改革。现在在分配上谈不上什么体制，工资制度已经没有什么实质性的意义，人们更多的是依靠工资之外的收入。但是，行业与行业之间有差别，谁愿意发多少就发多少。在民政部门的，就有可能比税务部门的少很多。很难说得上按劳分配。

　　更有，城乡差距不仅表现为绝对差距，更表现为速度差距。以往谈到城乡差距，我们关注的往往是收入水平的绝对差距。实际上，比绝对差距更令人担忧的是速度差距：1997年以来，我国农民年人均收入实际增长3.8%，城市居民为7.8%，前者不到后者的一半。专家估计，按农村高于城市1个百分点收入增幅计算，需要65年才可消灭城乡差距。

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　　眼下，我们非常强调如何把“蛋糕”做大，即经济增长问题，而很少考虑如何把“蛋糕”分得更加公平一些，也就是如何避免和调节分配差距过大的问题。

　　通过市场实现的收入分配被称为第一次分配，它讲求效率。然而，市场的残酷竞争导致了贫富分化，何况，由于中国处在转型中，收入差距、贫富差距并不都是市场甄别的结果，还有些是制度不完善造成的，这就需要政府通过税收和财政杠杆调节，实行第二次分配。政府的第二次分配追求公平。然而，中央和地方政府的财力有限，同时政府还需要兼顾和平衡各个阶层和不同群体的利益，比如过高的所得税将会影响效率，降低人们创造财富的积极性，故政府第二次分配的阻力与难度可想而知，第二次分配远远不能解决收入差距过大的问题。而基于民间自愿捐赠设置社会基金实现的第三次分配将可能大有作为。

　　在“蛋糕”的初次和二次分配问题上，腐败、垄断、政策偏袒(例如公共支出和社会保障向城市居民倾斜)和税制不公平等，导致大量社会财富不公平地转向少数特定群体，也使我国的分配差距演化为一个十分严重的社会经济问题，成为构建和谐社会、促进社会经济健康发展道路上的最大威胁。

　　首先，中国的传统社会比较特殊，比较能够宽容贫穷，但相对来讲对分配差距的宽容度低得多，这就是所谓“不患寡而患不均”。当人们感到分配差距过大的主要原因来自许多不合理、不公平的政策与制度因素时，不满和愤怒就会逐步积累和增强，并且在一定的条件下以比较激烈的方式爆发出来。

　　其次，我们的分配差距过大是在尚不富裕的背景下产生的，这与发达国家的分配差距不是一个概念。我们现在还是个低收入水平的国家，许多人的基本生计难以得到切实保障，在这个背景下的分配差距过大，很容易诱发大问题。国际上用来衡量分配差距的一个基本指标是基尼系数，数值到达0.4就进入了警戒状态。早在上世纪90年代初期，我们就已经“过线”了。更大的问题在于：这个指标对于高收入国家和低收入国家来讲，并不完全可比。对于相对数值的基尼系数，在低收入国家中反映出的问题要严重得多。

　　初次、二次分配的政绩与完善

　　全国人大常委会副委员长成思危说，“十一五”要全力构建合理的分配制度，而有效地缩小财富差距，关键在于财富的分配。

　　近年来政府也的确在初次分配和二次分配领域采取了一系列的调节措施。在调节初次分配方面，1999年制定了“两个确保”的政策，保证国有企业下岗职工等低收入人员的基本生活，保证国有企业离退休人员得到收入，将原来由各级地方政府根据具体情况确定的下岗职工基本生活保障线、失业救济线、城镇居民最低生活保障线的水平，在原有基础上提高30%。全国机关在职职工人均月基本工资增加120元，机关和企业单位离退休人员的离退休金、事业单位职工固定工资和津贴补助标准相应提高。对各地拖欠国有企业离退休人员的养老金，一次性予以补发。

　　在二次分配方面，政府出台了一系列旨在调节收入分配差距过大的新措施，包括加大社会保障(包括农村医疗保障)资金的投入力度，逐步提高各级预算中社会保障支出的比例，通过减持国有上市公司的国有股比例和扩大彩票发行等方式，充实社会保障基金；制定和实施鼓励再就业的税收优惠政策；继续加大对“三农”的投入和政策支持力度。

　　全国政协委员、水利部副部长索丽生指出，国家应尽快改革和完善政绩评估体系，多管齐下地理顺收入分配关系。观察记者综合专家们的建议，要理顺分配关系，大致应该做到以下几点：

　　一是尽快确立新的政绩评估体系。在衡量地方政府的政绩时，不仅要看经济增长与财政收入，更要看重所在地区低收入家庭或贫困人口的生活能否得到保障，公共卫生能否满足中低收入阶层居民的需求等这些集中反映群众问题改善程度的指标。

　　二是尽快确立公平、公正、共享的收入分配原则。合理的收入分配政策是促进社会和谐的政策基础。现阶段收入分配存在的初次分配不合理、再分配缺乏力度与公平、第三次分配几乎没有格局，导致收入差距持续扩大。

　　三是尽快提高劳动者收入在GDP中的比重，促使初次分配趋向合理化。建议尽快采取措施，提高农民、农民工以及城市普通工薪者的劳动报酬及福利待遇，调整财政收入增长幅度，彻底打破行业垄断，使资本所有者、劳动者与国家利益在效率原则下实现合理分配。

　　四是尽快强化再分配手段，明确承诺政府确保财政的公共性和满足教育、社会保障、公共卫生等有关方面的发展目标。建议针对财政实力持续增强和再分配环节公平不足的现状，加快构建公共财政体制，并在公共财政框架内优先满足事关百姓的教育、社会保障、公共卫生等方面的需求。加大二次分配领域的调控力度，将公共支出和基本公共服务(包括公共基础设施和社会保障服务)的重点，逐步而坚定地转向广大农村和农民；明确承诺政府确保财政的公共性并满足教育、社会保障、公共卫生等有关方面的需求。财政分配是国家干预收入分配、维护社会公平的基本手段，也是二次分配结构中的主体。

　　五是在初次分配领域加大打击垄断、保护和扶持中小企业、鼓励民营经济发展以及保障农民工权益的力度。加强制度和法治建设，致力于防范和严厉惩治腐败。

　　六是加快政治体制改革和政府职能转变的步伐。政府与经济必须保持距离，政治力量和经济运行必须分开。政府和政治运作应致力于保障弱势群体的一切正当权益，想方设法引导他们参与改革和发展进程，激励他们寻求自主解决自身问题的积极性和创造性，并向他们提供必要的指导和帮助。

　　对于三次分配的期望

　　参加今年全国“两会”的全国人大常委会委员、经济学家厉无畏向全国人大提出积极推进调节收入的社会第三次分配的建议。厉无畏说，所谓社会第三次分配，是指在一些社会生活领域里如何让富人多出钱，穷人少出钱，也即实行社会收人的转移支付，以其他国家的经验看，由私人捐资建立的各种非赢利性的基金会应该在第三次分配中扮演重要角色。

　　目前我国民营经济发展迅速，已出现了一批富豪，他们有承担社会责任、回报社会的意愿。然而，我国目前虽然已经建立了一些社会基金，但大多还是有政府背景，对调动民企积极性的鼓励不足，往往还会有摊派之嫌。而且这些基金数量有限，家底有限，能发挥的作用也有限。因而，我们应该实施更有效的政策，鼓励更多的个人和企业捐款组建公益性或慈善性基金，动员企业、富人，特别是普通公众捐赠，让爱心充分涌流，高效地为社会进行第三次分配，为我们的社会保障提供“最后一道防线”。政府要做的，就是免除捐款的所得税，为私人捐资的基金会的运作制定完善的法规体系等等。

　　举一个例子。在美国，穷学生为什么可以不付费、少付费？因为有富人付出了高学费，有大老板捐赠建立的各种基金(如洛克菲勒基金、福特基金等)，它们在背后支持着美国高校的正常运转。而我们的高校收费高使很多贫困学生上不起大学，人们纷纷要求降低收费。其实学费高低并非公平的标准，高校收费降低了，富人们也面临着同样的好处，并不能缓解贫富差距不断扩大的矛盾。正如厉无畏所说，合理的制度应该是富人多出钱，穷人少出钱。

　　鼓励富人捐资建立各种社会基金，资助公益性事业或慈善事业是实现社会收入转移支付的有效途径。这种基金一旦建立便成为一种社会所有的财产，由专门的基金管理委员会管理，按照基金章程规定的用途运作，可用于资助科学研究、文化、教育、医疗、卫生等事业，或用于扶贫帮困、助学、救难等慈善事业。

　　萧灼基则疾呼：要对一些高消费行为，如豪华住宅、名牌轿车、名牌化妆品、高档宴会、高档休闲娱乐等征收特别消费税。要把特别消费税作为扶贫专项基金。

　　三次分配，正如上海盛大网络有限责任公司董事长陈天桥所说：“财富实际上是什么？在我看来财富实际上是你可以帮助别人的一种资本：一个小孩子在路上摔跤了，你跑过去把他扶起来，你就能帮一个小孩子；如果你有财富以后，你可以通过教育，或者通过资助的方式扶起很多甚至一万个十万个跌倒的小孩子的话，那就是你的一种真正的价值。”这种财富支助的行为就是一种“三次分配”。

　　据了解，在一些国家，慈善事业等三次分配的总量要大概占到GDP的3%%-5%%，而我们国家现在只是占到GDP的0.1%%，这说明我们需要大力提倡三次分配，大力提倡先富起来的人在自愿的基础上量力而行来支持弱势群体，使得我们能够实现共同富裕这样一个目标。 -

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