关闭煤矿恶化供需格局 市场正常才能有效监管

　　社论

　　为刹住目前矿难事故多发的情况，国家安全生产监督管理总局局长李毅中于12月8日提出了六条措施。但清华大学教授、国家《紧急状态法》草案专家起草组执笔人于安对此质疑。他认为，这“六条断然措施”总结起来就是一个字:“关”。但仅靠关闭证照不全的中小煤矿这样的治标之策，不能从根本上扭转目前矿难频发的严峻局面。

　　我们认为，作为治标之策，关闭部分生产条件最为恶劣的中小煤矿是十分必要的。但面对严峻的形势，有关部门同样不能忘记针对煤矿安全生产恶化的根本原因，并寻找治本之策，即强化监管和放开市场。

　　关闭中小煤矿，是政府近年来整顿煤炭行业生产秩序的一贯政策。1998年，政府下发《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》，随后，相关部门每年都发文整顿小煤矿，一直把煤矿安全的希望寄托于证照齐全和煤矿规模上。但是，矿难频发的趋势似乎并没有被有效遏制。相反，矿难却呈现出一种新趋势，即证照齐全的国有大型煤矿频繁发生矿难。2003年下半年至今，5起一次死亡百人以上的矿难，4起发生在国有大矿。事实证明，证照和规模不能保证煤矿安全。

　　近几年矿难频繁发生的根本原因是煤炭需求旺盛，价格上涨，各类企业无不选择了超负荷生产。而在此之前，煤炭行业经历过长时间的需求疲软，企业经营困难，投资不足，尤其是由于体制原因，各类煤矿安全投入欠账严重。以这样的基础进行超负荷生产，危险性当然增加百倍。

　　在此情况下，合理的解决办法是，鼓励企业投资，以增加煤炭产量，缓解需求紧张局面，从而使煤炭价格稳定，减弱企业盲目地超负荷生产的激励。相反，关闭中小煤矿，很可能收不到遏制矿难的效果。

　　从绝对产量来说，中小煤矿在全国煤炭总产量中所占的比例并不大，比如，从今年8月开始的对小煤矿的整顿关闭工作，预计将关闭4000个小矿，小矿产量将减少1.2亿吨，而全国煤炭产量将从去年的19.5亿吨增加到今年的21亿吨。但是，熟悉经济学原理的人都清楚，这6%的产量对煤炭市场的边际影响，却远超过6%。缺了这6%，煤炭价格将会继续上涨。事实上，市场看到政府关闭中小煤矿的决心，最近煤炭价格已经结束第三季度的回落而开始回升。

　　明年，政府可能会继续强化关闭中小煤矿的力度。目前中小煤矿占全国煤炭总产量的三分之一，如果这些煤矿全部关闭，而市场对煤炭的需求不能以同样的比例下降，那么，煤炭价格就会继续在高位运行。

　　在这种情况下，可能出现两种结果:第一，中短期内，无人能够改变市场的供需格局，在市场需求的压力下，保留下来的煤矿必然会继续超负荷生产。而随着煤炭生产不断向国有大型煤矿集中，矿难也将向这些煤矿集中。第二，那些被关闭的煤矿，受到红火的市场的诱惑，随时可能偷偷恢复生产，也将继续制造矿难。

　　更关键的是，目前的安全生产监管体制是不健全的。一方面，煤炭生产直接关系地方经济利益，地方政府缺乏严格监管的意愿，中央政府整顿煤炭生产秩序的决心会一层层衰减。另一方面，政府体制内缺乏有效的权力制约机制，所以，行业监管部门的腐败现象相当严重，行业监管在很大程度上是失灵的。因此，实际达不到条件的企业也可以通过贿赂办到证照。

　　这样，整个煤炭市场似已陷入一个恶性循环:由于需求旺盛，企业超负荷生产；由于缺乏监管，企业超负荷生产就变成不计矿工生命的疯狂投机；政府不得不关闭中小煤矿，但这可能使需求更为紧张，令保留下来的企业继续在监管失灵的环境下不负责任地生产。

　　遏制矿难，目前当然可以关闭部分生产条件最为恶劣的煤矿，但应当避免向市场发出供应将会大幅度减少的信号；同时，更为重要的是，有关部门需要从长计议，从两个方向着手治本:一方面，放开市场，吸引投资。也就是说，推出煤矿开采权公开交易市场，降低外资和民营资本正规进入的门槛，借此增加市场供应，起码向市场发出缓解供应紧张局面的信号，以抑制煤炭价格上涨趋势。这一措施将减少企业超负荷生产的激励。另一方面，需要通过政府体制改革，有效地约束监管官员的权力，克服监管失灵，并激励监管官员诚实地承担自己的监管责任。而这两个措施是互为条件的。一个正常的市场离不开有效的监管，监管也只有在正常的市场上才能奏效。