行政管理体制改革：划定政府和私人边界

　　本报记者吴飞

　　编者按：中共中央政治局2005年12月20日进行了一次集体学习，由总书记胡锦涛主持。中共中央政治局这次 集体学习安排的主要内容是行政管理体制改革。《瞭望》周刊刊载文章指出，未来5年中国改革与发展的大棋局，中央在党的 十六届五中全会上已有周密部署。而2005年中央政治局的最后一次的集体学习,则传递了这样一个信息：在中国的下一步 改

革中，行政管理体制改革具有牵动全局的重大意义。

　　为了了解这一轮新改革，我们特意走访了几位国内的专家。

　　改革的兴起：政府和私人各有边界

　　记者：自从1978年改革开放以来，我国政府就没有停止过对自身体制的改革探索，回顾这些年的改革，主要呈现 出什么样的特点？

　　王长江：真正意义的革命党向执政党转变只能是在1978年改革开放以后，特别是搞市场经济以后。在过去的计划 经济体制里，人们往往把政府看成是无所不能的，权力无限、责任无限的。但是如果搞市场经济，市场经济很大程度讲的是私 人所有，于是就给个人的空间划了一个边界，实际上也给政府的权力划了一个边界，整个改革即是从这种权力无限的状况开始 向权力有限的状况转变。

　　与此同时，一个很大的问题是，政府的定位实际上是与党的定位相联系的。

　　十三大从党的角度改，实际上苏联也是这样的一个思路，如果党没有改，其他方面也没法改。于是这两个要求(市场 经济与政治现实)不谋而合，形成了一个强大的改革潮流。然而苏联的改革失败了，于是改革马上就止住了。但是邓小平实际 上非常清楚，就是要党政分开，就是要党和国家的领导体制改革。

　　当然，苏东剧变是一个因素，另外一个因素就是改革的条件没有具备，当时的市场经济还没得到承认，还处于一种入 另册的状态。所以到1992年，发现不提出来不行了，于是就提出搞市场经济。

　　经济发展产生的翻天覆地的变化，又给我们提出了新的问题：党怎么办？政府怎么办？于是政治体制改革又一次被提 出来。

　　现实问题导向：应急式的改革

　　记者：如何看待目前正在进行的改革？

　　徐湘林：对于改革，我们要客观地看待，很多时候由于我们对于政治体制改革的过多期待而丧失理性评价改革。很多 人将改革的问题归纳为一个认识的问题是不准确的。

　　改革不是一个理性的构建，而更多的是一种迫不得已的选择，执政党为了政局的稳定和持续地统治，需要对来自社会 的各种要求做出回应，政治改革可能是在社会危机的推动下，使执政党重新考虑它的行政体制和工作效率以及对于社会公平问 题的维护。

　　1978年年底提出民主化、法制化，实际上就是在当时巨大的政治危机之后进行的。

　　有人说，是经济体制改革发展的趋势必然推动政治体制改革，实际上，在改革初期，两者是并重的。

　　但是我国的改革主要是反对家长制，搞党内民主生活，这些都是中国式的，国家的现代化在全国的历史上搞过几次， 但是都没有成功。原因包括刚开始的改革目标不明确，在过程中又会面临很多的具体问题，改革需要很多策略，当经验不足时 ，就可能对改革进行收缩。

　　我们毕竟是在一个全世界最庞大的官僚系统中进行行政体制改革，传统社会的国家治理是很简单的，但现代社会需要 很多知识结构。

　　经济开放之后，政府部门要转变职能，在宏观上要加强，在微观上要放开。但是调整是很困难的，经过多年的发展， 部门很多，权力很大，改革过程就是在困难中不断调试的过程。

　　改革开放初期政府强调精简机构，中央高峰时有一百个部，这些部门都需要进行职能转变。过程相当缓慢，几乎每5 年一次。

　　上个世纪90年代初期，提出了依法行政，也是一种应急式的调整。当时地方不执行中央政策，形成了中央政府的权 力危机，很多政令出不了中南海，引起高层的重视。

　　90年代中期，社会贫富的差距逐渐凸显出来，需要加强社会保障，改变过去以单位为基础的保障体系。推行相应的 社会政策，考虑在社会主义市场经济条件下，如何解决贫困问题。

　　革命党与执政党之争：现代政党制度的回归

　　记者：十六大之后，中国共产党修改党章，开宗明义地提出将革命党转变成执政党；十六届四中全会提出加强党的执 政能力；十六届五中全会通过的“

　　王长江：很多问题的关键在于观念。一般来说，从革命党到执政党转变这样一个概念，经常会有两个解读方式。

　　一、改革也是一种革命，那么革命党向执政党转变是不是就不革命了？这种观念实际上是经不起推敲的。

　　因为中国人使用很多政治概念都特别泛而滥。所以，我们要讲本义上的革命时，大家还不习惯。所谓本义上的革命， 实际上，毛泽东对此的定义就是很好的：“革命就是一个阶级用暴力的形式推翻另一个阶级。”过去革命，是要推翻另一个阶 级的统治，至于说改革也是一场革命，它实际上是转义了，改革或言改良，从它对社会生活引起的震荡，从它对社会思想观念 引起的变化而言，它的意义绝不亚于一场革命，邓小平就是在这个意义上使用的，所以才说，改革是一场革命。

　　二、革命党向执政党转变，我们一掌权不就成了执政党了么？所以，这个转变早在上个世纪50年代就完成了。实际 上这种说法也是经不起推敲的，因为中国共产党跟别的党不同，它不像民主社会，先有神权政治，然后在发展出来专制统治， 之后，有市场经济出来，就有民主要求，就需要表达，就会形成组织化的政党，所以政党就是民主的工具。中国共产党起初的 目的是帮助老百姓推翻专制统治，然后才建立民主政治。这个政党不是原本意义的政党，不是说政党是民主政治的工具，它是 革命的工具。但是一旦执政，就需要从这种革命党的状态向执政党的转变，这个转变不是轻易就能转变的，其中一个很重要的 思维问题，实际上我们在搞经济建设的时候，也用的是一种革命思维在搞，在这种情况下不可能实现革命党向执政党的转变。 尤其是向领导市场经济的政党转变。

　　后来觉得这样搞不行了，然后才开始转变，在改革中找突破点，最后才搞市场经济。

　　贾西津：1978年之后，每过5年都会提到行政改革或者政府改革，也会有许多的方案，前几个方案重在机构建设 、机构改革，越到后面越提出行政体制的问题，从关注政府的大小到关注政府的职能上来，现在则是更多的提服务型政府，从 政府的功能和行为模式来改革。

　　行政体制改革是从经济体制改革开始的，行政体制改革的动力不完全是政治体制改革内发生的，其实是压力导向型的 ，国际压力、问题压力、利益分配格局所形成的问题也是压力。

　　在没有启动政改的背景下，行政体制改革有两方面的意义：首先，有助于政府良治习惯的养成，改变政府的一些行为 模式使政府行为公开化、透明化。另一方面，它可以化解社会矛盾，当政府更守法、更有效时，会对社会压力、社会问题的化 解有作用。

　　但是，改革者也必须认识到，如果将这个作为改革的前期准备，无疑是可以的，但是，如果将这个作为目标或者终极 点就会比较危险。行政体制改革可能具有某种安全阀式的功能，但是毕竟不是长久之计，问题还得从根源上解决。

　　政府合法性：公共行政的根基

　　记者：现代国家运行良好的行政管理体制、公共行政机制，有没有什么相对普识标准，或者共识性的评价框架？

　　贾西津：对于行政体制改革的评价标准，首先要考虑以下三个方面的问题。

　　首先是政府的合法性问题。现代政府的治理者应该是基于认可的，政府的廉洁、高效首先是为了讨好选民，而政府的 合法性正是基于其授权，正如政府与人民签订合同，委托政府来管理，人民通过纳税来购买政府提供的服务，所以政府也必须 遵守契约，才能获得认可获得合法性。现代政府必须不断回答选民的疑问：“为什么会有一个政府？为什么要有一个政府？要 政府来干什么？”

　　其次就是政府的架构问题。现代社会是法治社会，法治社会宪政就是第一位的，这也是法治最根本的意义。要通过一 个根本法来规定政府建立的目的，在此之下，建立相适应的法律体系。

　　第三是政府的结构，中央和地方的关系和各级部委之间的关系。在中央和地方的职权划分上应该相对等，地方权力太 小而责任太大时，就可能导致地方政府向体制外谋求利益，通过不合法手段获得生存。政府部门不应有部门利益，各级政府应 该代表公共利益而不是部门的利益。

　　公共行政的依法公开，公共决策的民主开明，最终还是要和选举连接起来，只有在选举的激励下，才有可能建立真正 的服务型政府。

　　施政职能转变：从运动员到裁判员

　　记者：我国政府管理体制改革的一个很重要的提法就是转变政府职能。政府职能应当如何合理地设置？

　　贾西津：对于政府的职能，需要明确政府不能做哪些事和应该怎么去做？

　　不同的历史阶段，政府的职能也是在不断的发展变化之中，但是有些东西是政府绝对不能做的，政府行为的底线就是 公民的个人权利。政府绝不能冲破这个底线去侵犯公民的权利。在公域和私域之间要有一个清晰的边界。政府的权力来源于选 民的授予，没有明确授予的权力应属于公民。

　　另外，政府的行为有一定的模式，合乎法律的程序。

　　王长江：职能转变的问题，首先是领导者要从市场的主体转向市场环境的维护者，也就是我们常说的从运动员到裁判 员的转变。

　　政府的存在也要讲规律，从全能的政府走向有限的政府，政府职能的设计首先要关心人，从人的本性出发。过去我们 的理解有失误，用的是阶级斗争理论，不让有自己的东西，不让有个人的需求，所有的东西都是由政府来全盘包办和计划。政 府的存在不是要消灭冲突，而是要有效地防止冲突，建立规范，解决利益冲突。

　　政府是什么？政府的存在就是为了给人们的生活提供更多的可能性，更多的选择。

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