江苏宿迁超常规发展获肯定 政策能否延续引关注

　　过去十年，仇和在主政宿迁期间推行多项改革措施，被许多媒体称为“最富争议的市委书记”。王轶庶摄

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　　去年6月2日，江苏省委书记、省人大常委会主任李源潮（右二）在宿迁调研时对当地教育和卫生事业改革给予充分肯定。资料图片

宿迁建立的廉政档案。该市2004年7月开始推行的勤廉公示制度受到中纪委高度评价。

　为推行“限桌令”，仇和先后四次批示，限办婚丧酒席，干部不超5桌，群众不超8桌，并因此处理多名干部。本报记者宫靖摄

　　□本报记者 刘炳路 宿迁报道

　　元月21日下午，市委书记仇和出现在宿迁学院的新春茶话会上，主持人介绍了他的新身份———江苏省副省长。

　　时光倒推十年，1995年4月，时任江苏省科委农村科技处处长的仇和，被委派至美国马

里兰大学完成长约8个月的学习。归国后，他进入宿迁市筹建领导小组，并于1996年9月出任宿迁市副市长，两个月后，兼任沭阳县委书记。

　　十年来，仇和从沭阳县委书记升任宿迁市市长、市委书记，其间强力推行种种变革：铁腕拆迁、下令公职人员借出工资修路，要求企业垫资修建办公大楼，对医院、学校“一卖到底”，同时率先推行“公推公选”等民主建设试验。

　　2004年2月5日，《南方周末》刊发《最富争议的市委书记》一文，对仇和的上述政改进行了生动展现。一场关于“仇和现象”的讨论随之而来。

　　文章发表两个多月后，中共中央总书记胡锦涛视察宿迁。在接下来的两年多时间里，仇和一如既往地推进改革，限桌令、勤廉公示制等措施争议如旧。

　　记者获知，今年春节过后不久，仇和将赴省城履新，由此结束其在宿迁的十年之任。

　　超常规发展

　　“一年仇和，二年求饶，三年求逃”，宿迁民间曾出现这样的顺口溜。但宿迁的经济在这种特殊的政治环境下得到优化。

　　1月22日，从南京沿宁宿徐高速公路向北约300公里，宿迁这个苏北城市给人的第一印象是马路宽阔平坦，到处是塔吊和工地。

　　“车子跳，宿迁到！”出租车司机王学义这样描述从前的宿迁。现在，车沿宽约60米的主干道前行，两旁高楼林立。

　　1996年7月，苏北行政区划进行调整，地处苏北的淮安市将部分县区分离出来，新组建地级市宿迁市，下辖沭阳、泗洪、泗阳三县和宿豫、宿城两区及一个省级经济开发区，总人口达517万，陆地面积8555平方公里。

　　作为全国19个革命老区之一，沭阳当时的经济实力在江苏倒数第一。全县38个乡镇有8个是省级贫困乡镇，基础设施薄弱，断路、缺水、少电是家常便饭。

　　“必须采取超常规的方式来发展，才能追赶苏南地区，否则差距会更大。”宿迁市委副秘书长刘斌总结十年来的经验说，只能通过基础设施的建设、优化环境来招商引资。

　　“上面补一点，企业垫一点，百姓筹一点，政府出一点。”市委书记仇和正是靠这“四点”解决了基础设施建设问题。

　　他曾要求每名公职人员借出部分工资。江苏省人大代表、宿豫区教育局教研室主任吴成良至今保留着从1997年到2002年的扣款借据，每年是400元，名曰“代建公路借款”。

　　出义务工，则是仇和整治环境的另一手段。全县5000多名机关干部都充当过“清洁工”，靠近京杭古运河的村民则被要求“清淤筑堤”，对于老城区的措施是强制拆迁。

　　“一年仇和，二年求饶，三年求逃”，对仇和的铁腕施政，宿迁民间曾出现这样的顺口溜。

　　但宿迁的经济在这种特殊的政治环境下得到优化，2005年当地引进固定资产投资额1000万元以上新开工工业项目323个，计划总投资120.6亿元。全年实现财政总收入25.9亿元，同比上年增长38.5%，GDP由2000年的200亿元增加到去年的387亿元。

　　尽管人均GDP在全省排名中仍居后位，但有资料显示，“十五”期间，宿迁地区生产总值、地方财政收入等五项主要经济指标增幅均居江苏省第一名。

　　经营城市

　　他们将城区内9条市政道路承包给区人事局等9个部门负责建设，各部门可以采取向上级系统申请或者找企业垫资等各种办法。

　　“不用这种超常规的做法，根本没办法发展。”宿迁市委副秘书长刘斌说。

　　为了解决建市之初的财政困境，仇和所主导的经营城市理念至今已不新鲜，但同样争议巨大。

　　“先借钱铺路、绿化搞环境，环境和基础设施搞好了，通过招商引资来的企业就会增多，税收多了，地价也会升值，而用土地出让金和税收还掉借款再造更好的环境，以此达到滚动发展。”宿迁市城建局局长赵建军如此概括这种城市经营理念。

　　当时，先行启动的铺路筹资任务被分派到各部门，并作为主要负责人的考核任务。

　　曾任宿豫区区长的刘斌举例说，宿豫新区在2004年起建，他们将城区内9条市政道路承包给区人事局等9个部门负责建设，各部门可以采取向上级系统申请或者找企业垫资等各种办法。

　　“收效良好。”刘斌回忆，截至2004年底，9条路全部修好。政府承诺，由企业提供给工程的垫资将在三年内分期还清。

　　对于各政府部门大楼的建设，各部门也采取多种办法，通常有两种办法：联建或者找企业垫资，对于垫资的企业以划拨土地或者分期还款的方式偿还。

　　位于新区的宿迁市城建局大楼，由20余家企事业单位联合建成，其中政府部门包括市城建局、市规划局和城市管理局。

　　“这节约了空间，不浪费。”宿迁市城建局局长赵建军说，各单位根据出资情况分配面积，既让政府部门节省了投资，也使得投资巨大的高规格大厦顺利建成，是企业和政府部门的双赢。

　　根据公开统计资料，近十年时间里，宿迁已形成完备的路网，新修建大桥8座，用于基础设施建设的资金应该超过800亿元，这相当于2005年宿迁全市财政收入的30多倍。

　　“实践证明，宿迁发展思路正确，改革力度很大很有成效。”2004年8月8日，国家审计署审计长李金华在宿迁进行为期两天的调研后说。

　　同样是公众人物的李金华当时详细询问了宿迁的财政、基础设施建设资金等方面的情况，他的结论是，作为新建地级市，宿迁基础差、底子薄，要实现跨越式发展就一定要采取特殊的措施。

　　激进式综合改革

　　一个极端个案被拿来作为改革的依据：当地某家医院有10个医生，会计和出纳却有13个，“多数是领导塞进来的”。

　　除了超常规经营城市，仇和在经济和社会事业方面进行的改革，也是外界长期争论的焦点。他提出，对全市的国有资产，能“兑现”的“一个都不留”，全部卖掉。

　　仇和的逻辑是，在体制不顺的管理机制下，不如让国有企业进入市场，盘活资源。由于可以想见的阻力，他用铁腕手段来强力推进国有企业的拍卖。

　　2001年8月，仇和正式担任宿迁市委书记。那年起，他断然将学校和医院全部“卖掉”。其中，对教育实行了“一保三放开”的原则：“一保”是确保义务教育的发展，“三放开”是逐步放开学前教育、高中教育和职业教育。

　　宿迁市教育局一位官员用八个“不”字概括了当初卖学校的初衷，即“总量不够，规模不大，经费不足，投入渠道不畅，机制不活，动力不强，质量不高，后劲不强”。由此导致的结果是，2000年，全市仅有幼儿园415所，幼儿入园率仅为55%；高中阶段学校55所，入学率仅为47.8%，比全省平均水平低22个百分点，受学校规模的限制，将近3万名初中毕业生难以走进高中校门。

　　面对教育经费的短缺，宿迁这个新建市曾“捉襟见肘”。2000年，全市教育经费投入达到4.54亿元，占财政收入的40.3%.尽管如此，仍有123万平方米危旧校舍无法按期改造，改造资金缺口3.8亿元，图书、仪器更难以添置。

　　“不解决投入问题就办不下去了。”宿迁市教育局一位官员解释了当时教育机构产权改革的背景。

　　而这次产权改革也经历了一个反复的过程。宿豫区人大常委会副主任、区教育局教研室主任吴成良回忆，当时对幼儿园进行股权多元化改造，曾提出让教职工以参股的形式解决财政投入不足，在遭到各方面强烈反对后，改为政府控股形式。

　　多年后的事实让吴成良对这个股权多元化改造给予正面评价，“大大提高了教师的积极性，职工入股后，上进心强了，责任感大了。”

　　来自宿迁市教育局的统计显示，截至2004年底，全市3-5岁幼儿入园率达到83.1%，比2000年前提高了28个百分点；小学入学率达到99.87%，比2000年前提高了0.71个百分点；初中入学率达到99.96%，比2000年前提高了3.74个百分点；高中阶段学校总量达到87所，入学率达到80.23%，比2000年前提高了32.4个百分点。上述各项指标首次超过苏北五市平均水平。

　　同样在2004年，宿迁全市教育经费投入已增至6.76亿元，比2000年增加48.9%.另一个“零的突破”是，通过仇和的多方运筹，宿迁学院以苏州大学等八所高校合作办学的方式组建，成为宿迁首所本科院校，现已有在校生万余人。

　　相较教育改革，医院改制则更彻底。“连人民医院都卖了！”宿迁卫生局负责人介绍，目前全市上百家乡镇卫生院、县市医院相继改制。

　　一个极端个案被拿来作为改革的依据：当地某家医院有10个医生，会计和出纳却有13个，“多数是领导塞进来的”。

　　另一组数据则被当成改革的成果：改制后宿迁全市医院门诊费用由原来的人均52.84元降至现在的26.54元，住院费用由原来的人均581.78元降至477.68元。

　　总书记造访之后

　　《南方周末》此后发表的报道称，仇和理解胡总书记当时的话的含义是，“选一个人，是机制，选一套班子，就是制度了。”

　　在仇和的任期中，宿迁因特殊的改革方式和改革带来的反弹，成为“盛产”负面新闻的地方，“政治杀伤力极大”的《焦点访谈》曾三度聚焦此地。

　　直至2004年2月5日，《南方周末》发表《最富争议的市委书记》一文，作者不再用简单的是非判断来看待这个地方的改革和这个铁腕书记，而就此引发的社会高度关注，观点也不再是一边倒。

　　同年5月2日下午，中共中央总书记胡锦涛造访宿迁，视察当地城乡状况之余，和当地百姓进行直接交谈。

　　“仇书记汇报时，胡总书记问到了公推公选等政治民主制度建设的情况。”陪同视察的一位宿迁市级官员回忆，胡锦涛当时听得很认真，也问得很细，但没有表态。

　　《南方周末》此后发表的报道称，仇和理解胡总书记当时的话的含义是，“选一个人，是机制，选一套班子，就是制度了。”

　　5月6日，新华社公开报道了胡锦涛此次视察工作。报道引述胡锦涛的话称，树立和落实科学发展观，同大兴求真务实之风是内在统一的，要把树立和落实科学发展观与坚持正确的政绩观紧密结合起来，坚持为民、务实、清廉，兢兢业业地干好工作，实实在在地创造业绩。切实转变干部的工作作风，多干群众急需的事，多干群众受益的事，多干打基础的事，多干长远起作用的事，扎扎实实地把改革开放和现代化建设推向前进。

　　宿迁市委副秘书长刘斌就此理解为，对仇和所做的改革不要去争论法律依据，这些改革本身就是破除不规范的东西，消除矛盾，在制度无法推动制度建设的情况下，试图用人治的方式最终推动制度的建设、健全。

　　此后，包括审计长李金华等在内的省部级官员有近40人次到达宿迁，其中国家各部委、中纪委、中组部的副部级以上官员有15人次之多。

　　聚焦政改

　　“每个问题都触及痛处。”刘斌说。这位区长当着200多名科级以上干部对群众的质疑一一解释。

　　2004年7月，宿迁推出勤廉公示制度，公示对象被确定为容易“出问题”的“一把手”或者“特殊岗位负责人”。

　　新成立的勤廉公示办公室通过新闻媒体公开了公示对象姓名、所在单位、职务、分管工作以及公示工作的内容、方式方法、监督举报电话等，然后动员群众和社会各界参与监督，由后者“点题”供被公示人做“述职述廉”，最后是考核评定和总结整改。

　　刘斌说，这是一年内仇和推出的两大举措之一，为此他还成立了一个课题小组，专责落实民主制度的研究。

　　刘斌本人当时是宿豫区区长，去年初，当他的材料被公示在《宿迁日报》后，很快就收到勤廉公示办公室转来的15个“刁钻”问题。

　　“每个问题都触及痛处。”刘斌说，其中一个问题就是问他“是否截留工程款？何时还清“？

　　接下来，这位区长当着200多名科级以上干部对群众的质疑一一解释。

　　“这种制度有利于遏制腐败。”江苏省人大代表、宿豫区人大常委会副主任吴成良认为，点题者多为被公示人的下属，对情况较为了解，所以问题一针见血。

　　宿迁市纪委提供的资料显示，全市共有2476名干部参与了前后两批勤廉公示，其中县处级领导干部361人，受到通报批评的领导干部10人，提醒谈话的248人，诫勉谈话的61人，免职或调整岗位的12人；勤政方面被评定为基本称职或不称职的17人，廉政方面被评定为基本满意或不满意的16人，其中县处级领导干部7人。

　　此外，公示期间上缴各种礼品礼金54.7万元，缴存廉政账户42万元。

　　2004年底，中纪委工作组就此制度到宿迁调研，并予以肯定。

　　另一项举措是去年5月1日由仇和主导推出的“铁腕治理人情宴”，即要求党员、干部、公务人员办婚丧酒席不得超过5桌，百姓不得超过8桌，并因此处理多名干部。(见本报2005年5月27日核心报道)

　　1月22日、23日，记者在宿迁采访听到的普遍反映是，限桌令收效明显，大肆操办酒席风气被遏制，虽然许多人对政府介入民间私事的方式仍存褒贬。

　　未竟之事

　　2004年，徐州和宿迁市区房价相差无几，而居民人均可支配收入的差距明显。宿迁市委副秘书长刘斌认为，并不能因此否定改革方向，现在最重要的是把改革进行下去。

　　时至今日，宿迁民间在关注市委书记仇和去留的同时，也在关注其所推行的宿迁改革能否继续。当地一位官员说，尤其是那些垫资修路、给政府盖楼的企业，会担忧政府能否按时还款。

　　宿迁市委方面对于这个问题的答复是，当地每亩土地的价格已由当时的6万元升至现在的30多万元，由此形成的土地收益将成为政府还款的保障。

　　另一种疑问是，在此种以土地为交易的发展模式背后，如何避免圈地现象。

　　1月22日傍晚，宿豫新区，一片片的空地被砖墙围起，其中包括未开工的房地产项目和未投建招商企业。一些厂区的保安介绍，有的围墙已垒起两三年了，还未动工。

　　宿迁市政协2005年8月份做出的一份调研报告显示，全市46个房地产项目购地5582.58亩，未开工项目达18个，占地1701.47亩。

　　这份报告称，土地的囤积也会直接影响到商品房的供给和房价。18个未开工项目大部分不能兑现两年内完工的合同约定，一些商品房开发项目不能兑现两年内完工的合同约定，46个项目中应开发商品房507.86万平方米，未开发330.47万平方米，未开发的高达65.07%.对此，政协调研组的结论是：“严重影响商品住房的市场供给，造成房源阶段性紧张，导致房价非正常上涨。”

　　公开数据显示，宿迁市区商品住房平均售价2001年为980元/平方米，到2005年5月份达到了1900元/平方米，年均增幅达17.33%，高出居民人均可支配收入年均增幅8.27个百分点。

　　“十五”期间，同样地处苏北的徐州市区，房价年均增幅5.47%，低于宿迁11.86个百分点。2004年，徐州和宿迁市区房价相差无几，分别为1850元/平方米和1700元/平方米，而居民人均可支配收入的差距明显，分别为9840元和6372元。去年1-5月宿迁市区房屋销售面积同比下降19.3个百分点。

　　“这都是市场行为。”宿迁城建局局长赵建军说，目前的圈地情况并不算多，房价也不算高。

　　宿迁市委副秘书长刘斌认为，这是改革中的正常现象，在各个快速发展的城市中都曾出现，并不能因此否定改革的方向。现在最重要的是把改革进行下去。

　　2005年8月，宿迁常务副市长缪瑞林针对政协的调研已专门做出批示，要求调查了解，解决房地产开发中的问题。他要求市建设局监督各企业尽快动工，全面完成全市房地产开发建设任务。

　　仇和简历

　　仇和，男，1957年1月生，汉族，江苏滨海人，大学学历，学士学位，助理研究员，1977年8月加入中国共产党，1982年1月参加工作。

　　1982年1月至1984年11月省农业科学院植保研究所科研人员、院团委书记；

　　1984年11月至1986年4月省农业科学院工会副主席、党办副主任、院办副主任；

　　1986年4月至1990年9月省农业科学院植保研究所副所长、党支部书记兼院团委书记、工会副主席；

　　1990年9月至1992年12月省科委计划处副处长、农村处副处长(主持工作)；

　　1992年12月至1996年7月省科委农村科技处处长、省农业科技发展基金办公室主任、省星火计划办公室主任；

　　1996年7月至1996年9月宿迁市筹建领导小组成员；

　　1996年9月至1996年12月宿迁市副市长；

　　1996年12月至2000年12月宿迁市委常委、副市长、沭阳县委书记；

　　2000年12月至2001年8月宿迁市委副书记、代市长、市长；

　　2001年8月至2002年1月宿迁市委书记；

　　2002年1月起宿迁市委书记、市人大常委会主任。

　　中共十六大代表，十届省委委员，省十届人大代表。

　　仇和在宿迁推行的部分改革举措

　　●1996年12月起仇和以宿迁市委常委、副市长之衔兼任沭阳县委书记开始推行铁腕反腐。

　　●1998年宿迁沭阳县，给教师下达“招商引资”任务，被央视《焦点访谈》报道；

　　●1999年宿迁沭阳县让有小偷小摸等行为的人，在电视上念检讨书，取名“沉重的忏悔”，被《南方周末》报道；

　　●2001年起宿迁推行教育事业改革，将学校推向市场变为民营；

　　●2001年起宿迁市强力推进医改，将所有医疗机构进行股份制改革；

　　●2002年宿迁推行1/3干部离岗招商、1/3干部轮岗创业，副处级干部的任务是500万元/年，完不成任务的干部，所在部门一把手免职；

　　●2003年初起仇和在宿迁推行干部任用公推公选制度改革，成为江苏这一制度的发源地；

　　●2004年7月宿迁推出勤廉公示制度，将党政主要干部资料在《宿迁日报》上公布，由群众提出问题，干部公开“述职述廉”；

　　●2005年5月宿迁治理“人情宴”，将婚丧酒席限制为干部不超5桌，群众不超8桌，并因此处理多名干部；

　　●仇和推行强制拆迁铁腕政策，并要求农民出义务工整治京杭运河航道，修筑河堤；

　　●仇和通过企业垫资，要求

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