北京外联办挂牌强化首都意识 都制模式呼唤立法

　　1月24日，北京市人民政府对外联络服务办公室在中环广场低调挂牌，将成为市政府办公厅的第17个政务处室。本报记者王申摄

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　　位处宣武区枣林前街

　　70号的中环广场，其东北底座自2004年建成起即设有北京市政府的21个服务窗口。

　　1月24日，北京市人民政府对外联络服务办公室(简称“北京外联办”)在此低调挂牌，进驻第1号服务窗口。

　　1月16日，北京“两会”期间，在关于优化首都发展环境的座谈会上，市委书记刘淇宣布：“北京将设立专门部门，为中央在京单位提供更有效的服务。”

　　此前一天，市长王岐山在与人大代表交流时也透露了类似信息———将设立专门服务于中央企业、科研院所的办公室。

　　这个被新闻媒体忽略的提议，从北京市党政领导亲口公布到正式挂牌，前后仅历时9天。

　　事实上，这一新机构的职能正在不断被修正。一位筹建人员介绍，目前北京外联办定下的服务对象比上述会议中提出的更为宽泛，除包括中央首脑机关外，还覆盖省、部及外籍驻京机构；并且，其具体职责除统筹协调市政府日常联系和交流外，还需指导隶属市府部门及区县的相应服务工作。

　　办公厅的第17个处室

　　两台

　　朝外则并排置有两张黄色布艺坐椅。

　　这就是中环服务大厅1号窗口的简易布局，而头顶电子屏上不断闪烁着的红字，在提醒着光顾者这里是北京外联办的地盘。

　　2月8日下午3时许，为中环服务大厅的正常上班时间。《新京报》记者至此发现，1号窗口静无一人，窗口内侧的单间也房门紧锁。

　　此前的1月26日，北京外联办通过部分中央媒体公布了其联系方式(其中办公电话为83978506，传真为83978507)。记者自2月6日起连续三天多次拨打，均无人接听。

　　“他们就年前来过一次，现在还没正式上班。”值班保安告诉记者。

　　中环服务大厅前台小姐也介绍，北京外联办的正式入驻手续要到下周方能办理。

　　“首都之窗”网站的资料称，北京市政府办公厅内设16个政务处室、12个事业单位和机关党委，于1979年12月恢复成立，是市政府45个工作部门之一，主要负责协助市政府领导同志处理市政府日常工作。

　　上述简介中并无北京外联办的任何信息。其中隶属办公厅旗下的联络处与交际处，被认为与北京外联办的职能相近。其中前者负责联系市人大、市政协的工作；后者负责中央领导同志及其他省市领导同志来本市的接待服务工作和重大会务工作。

　　不过，上述两处室的负责同志均表示，新成立的北京外联办将独立设置。“外联办正在组建过程中，目前已从各处室抽调了部分人员，但还未正式发文明确职能。”

　　市府办公厅联系处一位官员强调，外联办与联系处的职能定位有着明确不同，为并列而非隶属关系。

　　市府办公厅秘书一处的官员说，北京外联办将成为办公厅的第17个政务处室，人员结构和职能定位需到本月中旬方能完成。

　　据介绍，秘书一处已有一人被抽调至新部门任职。

　　党政“一把手”高调推动在北京“两会”期间，市长王岐山与市委书记刘淇相继就北京外联办成立一事高调表态。

　　1月15日，人代会分组讨论会上，市长王岐山与人大代表交流了自己的执政经验和城市管理思路。

　　“北京的第一定位就是首都。”王岐山表示，北京强调首都意识，建设环境首先是为首都服务，为中央、党政军机关服务。在其所做的《关于北京“十一五”规划纲要的报告》中，特别强调了为中央企业、科研院所服务。

　　“它们(指中央企业等)在北京要快速发展，这个首都就不一样了。”在任北京市市长之前，王岐山曾任职中国人民银行副行长。

　　王岐山举例说，国家广电总局计划投资12.5亿元搞影视基地，后来项目建到了怀柔，“把环境搞好了才能吸引它们呀。”

　　1月16日上午，当时正值北京“两会”期间，在当日召开的主题为“调整经济结构与转变经济增长方式”的座谈会上，市委、市政府主要领导悉数到场。

　　“我感觉在发展环境上，北京还有很多的不足，包括服务、态度等。”在座谈会上，市政协委员、中科院高能物理研究所研究员张闯向市委书记刘淇反映。

　　2004年年初，中科院高能物理研究所宣布了一项重大发现。为配合这项研究的进一步深入，研究所拟定了新建科研用房的计划。不过，规划建议2004年2月4日提交，一直被拖到2005年12月9日才得以批复。前后历时1年10个月。

　　“我们要跟国外竞争，这个工程容不得耽误。”张闯认为，导致这一尴尬局面出现的原因，与自身对相关程序不熟悉有关，但主要还是规划部门对工程不了解、不理解、不支持。

　　这位市政协委员表示，希望政府加快改革步伐，简化审批手续，做好对科研院所、大专院校的服务工作。

　　上述说法得到其他与会者的响应。另有人大代表指出，北京市政府应该处理好同中央首脑机关、中央直属科研院所、大专院校的关系，真正体现“服务型政府”的作用。

　　“出了这个问题，我们应该来认真分析、总结其中的原因，在哪个环节上出了问题，来吸取教训，加以改进。”

　　市委书记刘淇在随后的讲话中表示，中央在京单位为北京经济总量带来巨大增长，“今后北京市有必要成立专门办事机构，统一办理中央在京单位事务，统筹办事程序，为中央院所、企业提供最有效率的服务。”

　　“三中心”和“四服务”

　　不过，直至1月24日正式挂牌，北京外联办的职能定位仍在不断完善与补充。参与筹备的人士称，目前市委、市政府对其定位是：“加强与中央、国家机关、中央企事业单位和其他省市的日常联系与交流，指导协调北京市有关部门和区县开展为中央、国家机关，中央企事业单位和其他省市的协调服务工作。”

　　据了解，这一定位源自北京作为首都的职能定位的一个延续。北京行政学院副院长彭兴业教授认为，北京市的政府职能定位是由其特殊地位、性质与功能所决定的。从总体上讲，党中央、国务院对首都北京的基本定位可概括为“三中心”和“四服务”。

　　一份由北京行政学院出具的报告称，自党的十一届三中全会以来，党中央、国务院针对首都建设方针比较集中地做过五次批示。

　　其中，“三中心”是指，把北京建设成为全国的政治中心、文化中心和国际交往中心；要求北京市政府更好地为中央党政军首脑机关正常开展工作服务，为日益扩大的国际交往服务，为国家教育、科技和文化发展服务，为市民的工作和生活服务。

　　彭兴业认为，北京在“条”上服从于中央政府，在“块”上又直接服务于中央政府，故“既要对中央政府和全国人负责，又要对辖区内的老百姓和地方政府增长负责。”

　　在长期的计划经济体制下，北京给出了“全能政府”的角色定位，过多强调“管制”、“综合治理”、“清理整顿”，等等。彭兴业的观点是，构建“服务型政府”应成为北京市政府的职能定位的基点。

　　事实上，在北京外联办成立之前，类似的机构设置尝试正在北京各行政领域展开。

　　2005年7月30日，北京市食品安全领导小组正式提升为“北京市食品安全委员会”。委员会成员新增了中直机关事务管理局、国务院机关事务管理局、总后卫生部等3个中央在京机构。

　　有人士评论，此次食品安全委员会首次将3个中央部门纳入成员单位，体现了北京作为“首都”的角色，更好地履行了首都的“四服务”职责。

　　也有学者认为，“服务型政府”的服务对象应该是市民，为中央机关和各地政府服务不属于此范畴。

　　“外联办的职责完全可以由市政府办公厅的其他处室承担，新设立这个办公室是否会有导致机构膨胀之嫌？”国家行政学院教授刘熙瑞说。

　　“都制”模式与《首都法》

　　事实上，北京外联办的设置，在行政系统内部还引发了关于“都制”模式的讨论。

　　“都制”全称首都行政体制，是指国家从法律制度上对首都城市的性质、地位、功能、组织机构、管理权限、决策程序与规章制度等方面的制度安排。

　　从纵向关系看，都制涉及行政组织的上下级关系，如中央政府与市政府之间的关系；从横向关系看，“都制”

　　涉及北京市政府与周边省、市及其他非政府组织、社会组织之间的关系。

　　北京行政学院教授彭兴业介绍，从各国首都城市发展看，基本都是趋向加强垂直领导、合理放权的直辖市模式发展的。但各国的直辖方式又有所不同。

　　如，美国的都制模式在联邦制国家中较为普遍，华盛顿不像其他州享有广泛的自主权，通常是由一个总统直接任命的首都管理委员会对其规划与建设实施严格的管理；法国的都制被视为中央集权制国家首都模式，巴黎拥有市、省双重地位，其行政体制具有分权特征。

　　一份由北京行政学院递交给上级部门的报告建议，从我国国情出发，建议北京实施更清晰的直辖内容和更有效的直辖方式与载体，强化“首都规划建设委员会”的领导、管理与协调作用。

　　首规委成立于1983年，当时中共中央、国务院批准的《北京城市建设总体规划方案》对该委基本职责的定位是：根据《北京城市总体规划》，审定北京城市建设近期计划和年度计划，研究审定北京地区的重大建设工程，组织制定城市规划、建设、管理的地方性法规和重要的政府规章，协调处理首都规划建设方面的关系。

　　首规委机构组成主要包括三方面，一是国务院办公厅和中央军委办公厅等中央首脑机关，二是国家发改委、建设部、财政部、国土资源部、国家审计署、中国建设银行等部委，三是隶属北京市政府的北京市发改委、北京市规划委、市建设委等。

　　2005年12月3日，首规委第25次全体会议在京召开。会议由身兼首规委主任的北京市市委书记刘淇主持。在首规委副主任名单中，北京市市长王岐山、总后勤部原副部长苏书岩悉数到会，而国务院原常务副秘书长汪洋、国家环保总局原局长解振华双双缺席。

　　公开资料显示，汪洋已调任重庆市市委书记，解振华已卸任环保总局职务。而去年12月底，苏书岩也已到龄退役。首规委人事调整已成定局。

　　据了解，北京行政学院已建议市政府成立“首都政府创新实验室”，依托该学院进行系统的理论与实践上的研究，同时与有关单位合作进行“试点”、“跟踪调查及推广工作，不断推进北京市政府职能转变和体制创新向纵深发展。

　　而另一相关的建议是，有人大代表提出，希望全国人大研究制定《首都法》，支持北京优化和改善城市环境。

　　在北京市“两会”期间召开的北京籍全国人大代表和市人大代表座谈会上，16位市人大代表提出一个共同话题：北京的发展离不开中央各部门和兄弟省市的大力支持，应借鉴国外经验尽快研究制定《首都法》，用法律的形式解决好首都存在的问题。

　　“我赞同北京市在适当的时候向中央提出制定《首都法》，以法的形式确立城市管理的制度。”此前的市“两会”上，市人大代表张文啟就提出过相关建议，他表示，北京作为首都，在我国的地位比较特殊，大多数的中央机关和单位集中于北京，城市管理上就存在条块分割，各自为政的局面。“这实际是一个如何处理中央与地方之间矛盾的问题。”本报记者罗昌平北京报道

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