《行政强制法》：在强制与温情之间

　　-杨伟东

　　历经6年多的论证起草及其间一度的搁置，全国人大常委会在2005年岁尾的首度审议，终于使《行政强制法》浮出水面，并有望成为继《行政处罚法》、《行政许可法》之后又一部规范政府行政行为的重要法律。该法所规范的是行政机关最激烈的执法方式，但指向的却是建立政府与民众的良好关系。

　　最后的执法手段

　　为应对多样的社会活动，行政机关拥有多种处理手段和管理方式，其中之一的行政强制，是行政机关排除来自公民、组织阻力的一种工具，是行政机关权力行使的最后手段。缺少这一手段的保障，行政机关可能无法完成有效管理，行政机关的决定可能会成为一句空话。

　　《行政强制法》草案(以下简称草案)规范了两类行政强制行为：行政强制措施和行政强制执行。两种强制行为虽有区别，但有着内在的关联。用一个事例就可以清晰说明二者的关系:税务机关发现企业正在偷偷转移资金，有证据表明这家企业有抽逃资金、逃避税收的企图，为防止这种危害社会公共利益的结果出现，税务机关冻结了这家企业的银行存款。税务机关所采取的措施就是行政强制措施。尔后，这家企业接到纳税通知书后，以种种借口拖延不办，税务机关就从它的银行帐户上强制划拔了相应的资金，用来缴纳税款。这就是行政强制执行。

　　行政强制措施往往在调查违法行为的阶段采用，带有预防的性质，而行政强制执行通常是在违法行为已经彻底查清后采用。在不少情况下，行政强制措施是行政强制执行的准备和前奏。无论是行政强制措施还是行政强制执行,都是行政机关行使权力中表现最为激烈，对公民、组织影响巨大的行为方式，它可以使公民、组织的人身或财产直接受损。

　　从行政执法的运作过程看,一旦行政机关动用行政强制，事实上即意味着行政机关与公民、组织双方的友好合作宣告结束，行政机关的权力和公民的人身财产权利进入了直接交锋。这场交锋的后果，必然是权力战胜不服从的公民、组织。因此，行政强制制度的正确运用，能够保证令行禁止，实现良好的法治秩序；反之，行使不当或一旦滥用，必然会给公民、组织带来巨大损害。正因为如此，行政强制立法在行政机关与公民权益保护之间的导向选择，就至关重要。

　　体现温情的立法

　　草案充分考虑到我国行政执法的现实状况，恰当把握了行政权力保障和公民权利保护之间界限，在适度赋予行政机关必需的强制权的同时，详细规定了行政强制的设定、实施方式和实施程序，正确地立足于规范和限制行政强制权力的行使，从根本上契合了行政机关执法的最终目的———保护公民权益。

　　因而，《行政强制法》更是公民抵御权力侵害的盾牌，一部名为“强制”法的立法宗旨恰恰不是要任意扩大行政机关的权力，为某些行政违法行为撑腰打气，成为行政机关的保护伞，而在于防止强制力的滥用，试图把强制运用到最小、最少，处处体现的是保护公民权益的温情。

　　第一，非强制手段的优先适用原则。草案规定：“实施非强制性管理措施可以达到行政管理目的，不得实施行政强制措施。”寥寥数语，蕴含的是深刻的道理。行政机关实施行政管理有多种方法和手段，制裁和强制的手段并不是行政机关第一位的选择，凡是能够通过说服教育达到管理目的，行政机关就应当循循善诱，因势利导，促进公民、组织自觉遵守法律。本条规定既告诉行政机关非到最后和万不得已，不能使用行政强制手段，也要求立法机关不是出于行政管理必需，不能为行政机关创设行政强制手段。

　　在此基础上，草案进一步规定了行政机关可以放弃采用强制手段的情形：一是在公民、组织违法行为显著轻微，没有明显社会危害，涉案财物数量较少时，行政机关可以不对其实施行政强制措施；二是即使行政机关已开始行政强制执行，行政机关仍然可以在不损害公共利益和他人利益的情况下，与当事人达成和解。

　　第二，设定和实施行政强制必须依法进行。长期以来，我国行政强制领域存在着各类文件甚至包括乡政府的文件都可以规定行政强制。没有强制权的行政机关擅自实施强制，有强制权的行政机关乱用强制权等现象，严重损害了公民、组织的权益，成为近年来民众上访反映的焦点问题之一。因而，整肃这些问题，构成了行政强制立法的重要目的之一。

　　草案旗帜鲜明地要求设定和实施行政强制必须依法进行，指出只由法律、行政法规和地方性法规才能规定行政强制，强调未经法律、行政法规和地方性法规授权，任何机关和组织不得实施行政强制，行政强制违法给公民、组织造成损失国家必须承担赔偿责任。为落实这些原则和要求，草案详细规定了行政强制的方式、设定权限、各类行政强制措施的实施程序、行政强制执行主体和实施程序，旨在通过这些具体规定规范行政强制的行使，减少行政强制的滥用。

　　第三，力求将公民的损失降到最小。这是远比行政强制合法行使更高的要求，揭示了行政强制设定和行使的本质，它强调了让当事人履行义务才是行政机关实施行政强制的直接目的，若能用对当事人影响和损害小的方式实现这一目的，行政机关就不当采取更为激烈的方式，更不能为强制而强制。

　　第四，文明强制，体现人文关怀。曾几何时，野蛮执法、粗暴执法，为达到目的不择手段，是人们诟病行政机关缺少人文关怀的重要原因。草案不顾一些学者的反对，把“文明执法”这一过去基本上只会出现在政府文件中的指导性用语纳入到法律条款之中，转化为法律的强制性规定，足见立法者要扭转这一局面的决心和意图。而草案中“行政强制执行不得在夜间和法定假日实施”、“行政机关不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务”等具体规定，则体现的是立法者在行政强制和行政执法中树立人文关怀的实在行动。

　　迈向无强制的行政法治时代

　　改革开放以来的中国行政法治历程，可以说是扭转行政机关和公务员旧有的权力观念束缚，树立现代政府理念和走向法治政府的艰难历程。

　　对这一过程，有人称之为政府权力缩水的过程，更多的人则称之为建设法治政府的过程，但我愿意称其为树立政府权威，在政府与公民之间建立起良好关系的过程。这一过程虽然缓慢，但却日益明确地告诉行政机关，行政机关的权威不是来自国家强制力，从根本上说来源于行政机关的严格依法行政和切实为民众服务。

　　《行政强制法》起草过程中，我国学者在考察国外法治发达国家的行政强制状况时惊奇地发现，这些国家虽然赋予行政机关有强制权，但行政机关很少主动运用强制手段，不是没有违法行为，而是行政机关更愿意使用说服、合作的方式规劝公民、组织履行义务，因而在政府与公民之间建立起了一种良好的关系。

　　传统的行政管理模式是以命令服从为特征的，但随着行政机关从管理到服务的转变，公共行政目标的实现方式完成了从强制性到说服性的嬗变，权力色彩和强制手段不断在弱化。尊重公民、组织的权利，引导和鼓励公民、组织心悦诚服地履行法定义务，避免因强制性手段引起行政机关与公民、组织之间不必要的冲突和纠纷，从而提高行政管理效能、树立民主政府形象，已成为世界范围内行政法治的共同趋势。

　　然而，我国却有不少行政机关抱怨手中没有执法手段，希望法律能赋予他们更多的强制手段和强制措施，对《行政强制法》扩大行政机关的强制权力寄予厚望。在一定意义上说这是一种进步，因为它表明行政机关已懂得要通过合法方式获得授权，但另一方面也说明我们与真正的法治政府尚有相当大的差距。

　　《行政强制法》的制定以更加响亮的声音和更加明确的姿态向行政机关和世人宣布:我们正迈向的是以和合而不是对抗和强制为基础的行政法治时代。《行政强制法立法》之后，我国下一个重大的行政立法将是涉及面更广、影响更大的《行政程序法》，我们迈向无强制的行政法治时代的步子越来越大。■

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