淮海经济区20年反思

　　策划人语

　　淮海一直都在渴望崛起。

　　这里资源丰富，区位优势独特，20年前，基于板块隆起的梦想，一个跨省横向联合的经济合作区--淮海经济区，横空出世。

　　淮海经济区跨苏鲁豫皖四省，由20个成员市联合而成。一个欠发达地区的多省交界性经济合作组织，能够延续20年不间断，并且成立固定的联络办公机构，在中国的区域经济合作中堪称“典范”。

　　然而，20年后，地处东部沿海的淮海经济区并没有成为继长三角、珠三角和环渤海之后的第四大经济增长极。

　　20年来，虽然淮海经济区内合外联，打响了一场经济上的“新淮海战役”，但是由于淮海经济区既是中央区域政策的“盲区”，又是所在省的边缘地区，双重边缘化的“叠加”，淮海经济区没有顺利实现低谷隆起，区位和资源的高地塌陷为经济发展水平的低谷，成为“尴尬的淮海”。

　　2006年3月15日，在淮海经济区成立20周年之际，淮海经济区再次“上书中央”，提议建立“区域经济综合改革试点区”，同时，经济区各成员市以及所在省对区域经济布局的大手笔擘画，正酝酿着创新出一种欠发达区域经济崛起的“淮海模式”。淮海经济区正在临近跨越式发展的拐点。

　　决战“新淮海”

　　本刊记者 王运宝

　　张新实是宿迁市市长，也是十届全国人大代表。在2006年3月召开的全国“两会”上，将会看到张新实签名的代表议案，全称是《关于“将淮海经济区作为全国区域综合试点区、促进淮海经济区快速崛起”的议案》。与张新实一起签名的，还有淮海经济区20个成员市的所有全国人大代表。

　　对于淮海经济区谋求从低谷隆起的努力，通常都被冠以“新淮海战役”的名称。早在1985年1月28日的新华社《经济参考》上，原徐州市市长何赋硕与原连云港市副市长吴学志，联名发表《发起新的“淮海战役”》的文章，被称为新中国“经济淮海战役”的“冲锋号”。也正是以这篇文章为“催化剂”，在1986年3月成立了淮海经济区。

　　58年前，淮海战役改写了中国历史，但与军事战争不同的是，经济“新淮海战役”的“敌人”是贫穷与落后。

　　“上书中央”

　　提交议案是20个成员市“用同一个声音说话”。对于淮海经济区的这次“集体行动”，邓辉告诉《决策》：“首先要呼吁，发不出声音国家就不会给予关注。”

　　向全国“两会”提交议案，争取国家政策的支持，最初是由开封市副市长吉炳伟提出的。邓辉带着这个想法走访了经济区的其他成员市，得到了热烈响应。随即联络处开始了调研、征求意见、起草初稿，并分别于2005年的6月和9月，向淮海经济区第十七届顾问会议和第十八届市长会议提交了议案的书面材料，获得一致通过。经过几易其稿，形成了一个“区域经济整体开发试点区”的总提案，以及农业与生态环保建设两个建议。

　　对淮海来说，这是第二次“上书中央”。第一次是10年前的1996年，原全国人大常委会副委员长费孝通四次亲临淮海，两次在京主持专题会议，提出了加快区域经济发展的思路，并以书面形式向时任中央总书记江泽民提交了五点建议，第一条就是“设立区域经济协作综合试点区”，这与2006年3月提交给全国人大的议案完全一致。

　　那么，在“淮海”已经成为一种巨大的无形资产和地区品牌后，为什么选择综合改革试点区呢？淮海发展研究院副院长沈正平告诉《决策》：“实质就是发展地方经济出什么牌。珠三角有深圳特区、长三角有浦东新区、环渤海有滨海新区，淮海经济区的‘抓手’是什么呢？”正因为没有抓手，淮海经济区就没有了政策支持，沈正平认为，这是20年来淮海发展战略方面的重大缺失。因为国家倾向性的政策是一种具有独特能量的“区域营销”，在中国的区域经济发展中屡见不鲜，1999年的西部大开发和2003年的东北振兴战略甫一提出，就吸引了全球目光，投资纷纷跟进。

　　“虚”的事情要“实”做，这是邓辉对提交议案的评价。对任何经济区来说，最忌讳的事情就是各个成员轮流坐庄，每年开会，只是务虚会慢慢失去吸引力。但是如果事情太“实”，解决起来很困难，各个成员也会避而远之。如何打破这种两难境地，实现务虚与务实的结合，就成为所有区域经济合作组织共同探讨的问题。淮海经济区联络处每年都围绕一个中心主题来开展活动的做法，为其他经济区的合作提供了一个很好的借鉴样本。

　　分兵突围能否杀出“血路”

　　“徐州经济已经落后，必须抓住最近关键的几年，打一场经济上的新‘淮海战役’，决战决胜。”徐州市委书记徐鸣的话，代表了经济区20个成员市的共同心声。提交议案只是淮海经济区谋求低谷隆起的一次“集体行动”，与此同时，区域内的四大板块和各个成员市，也都在摩拳擦掌，从陆续公布的地方“十一五”规划传达出的信息看，淮海经济区开始呈现发展的“拐点”。

　　江苏按照为苏南“锦上添花”、为苏中“釜底加薪”、为苏北“雪中送炭”的措施，专门成立了苏北发展协调小组，对苏北经济薄弱县展开“五位一体”挂钩帮扶，重点大力推进产业、财政、科技、劳动力的“四项转移”。苏南与苏北相互对接，一对一进行帮扶。

　　作为苏北振兴的“主力军”，徐州都市圈在2002年完成规划，徐州成为江苏省规划建设的四个特大城市之一。在李源潮任江苏省委书记后，沿东陇海线产业带正式提出，李源潮前所未有地关注苏北，在一年之内四下徐连，亲自坐镇指挥苏北振兴的战略部署。随着沿海高速路的通车，江苏又提出了沿海产业带，将苏北地区的连云港和盐城直接与沿江产业带的南通连接在一起。更为重要的是，随着苏通大桥和崇明岛过江通道的建成，苏北真正实现了与苏南、上海的无缝对接，盐城近几年的跨越式发展就是最好的佐证。盐城是一个本没有汽车工业基础的城市，通过招商引资进入汽车生产链条，2005年生产小轿车已达13.7万辆。沈正平告诉《决策》：“淮海经济区不缺少经济发展的资源要素，关键就看怎样进行组合。”

　　山东针对鲁南的发展也是全力以赴，尤其是突破荷泽战略搅动了整个鲁西南。与江苏三大城市圈规划一样，山东专门针对鲁南发展制定了济宁都市圈和鲁南城市带，将济宁建设成为山东的第三极。

　　在皖北地区，安徽提出了“两淮一蚌”沿淮城市群，加快资源优势向经济优势的转化。针对不同的区域发展状况，安徽还将专门召开会议专题研究部署宿州、亳州、阜阳的发展。2005年12月，安徽宿州与江苏徐州签订《经济社会发展框架协议》，主动融入徐州经济圈，这种城市间的自发联合，具有更为深远的意义。

　　由此可见，淮海经济区20个成员市已经进入“八仙过海、各显神通”的阶段。邓辉告诉《决策》：“发展起来都是淮海的，一个好大家都好，大家都好了自己能够更好，这是一个互动的过程。”

　　创造“淮海模式”

　　“就像做欧盟一样。”邓辉的比喻描绘了淮海经济区的状况。欧盟从欧共体脱胎而来，最初由跨越国界的6个国家组成。谁也没有预想到，行政边界的作用慢慢“隐退”后，发展成为世界上一体化程度最高的区域合作组织。

　　对淮海经济区来说，目前仍然处于发展的初级阶段，都市圈还处于培育阶段。因此，在政府与市场的角力中，地方政府作为区域利益的代言人，可以通过行政管理来制定各自的区域发展思路和政策取向，再加上政府绩效考核体系的强化作用，造成了整个淮海经济区内部在“各敲各的锣、各打各的鼓”，四省没有真正的发展战略上的认同感，彼此之间如同“鸡蛋清与鸡蛋黄”般界限分明。因此，行政区划的割裂成为淮海经济区最大的问题。

　　在议案中，成立“淮海开发银行”备受瞩目。其实，早在2002年10月，淮安市城市商业银行董事长陆岷峰就提议成立淮海银行，并且在第三届淮海金融论坛上制定了分两步走的方案，但是3年多时间，真正的淮海银行并没有“降世”。2006年1月徽商银行已正式挂牌运营，原先作为独立法人的城市商业银行都已变成分行，更不可能展开联合。淮海银行的首倡者陆岷峰也不得不表示非常遗憾，他认为：“依靠资本主导联合重组的地方金融改革败给了地方政府的行政主导力量。”因为各地政府视城市商业银行、城市信用社为“第二财政”，不会放弃对城市商业银行的控制权。而且，淮海经济区的四省，分属人民银行济南和南京分行的管辖区，如果跨城市经营发生风险和出现违规，谁来监管和兜底？

　　作为长期研究淮海经济区的区域经济专家，朱传耿认为，行政边缘区的一体化程度是检验市场化程度的标尺。国家为什么不拿出跨省的淮海经济区进行试点，来检验一下中国的市场化程度到底出了什么问题。进一步说，可以创造一种“后发地区的区域经济一体化模式”，因为到目前为止，还没有一种成功的“欠发达地区的区域经济一体化模式”，合作成效相对突出的区域经济组织只有长三角、珠三角与环渤海这样的经济相对发达的地区。然而，任何的地区性经济合作组织都会遇到行政区划的问题，因此，朱传耿告诉《决策》：“如果在省际边缘区能够形成一种行政力量非常弱的发展经济的‘淮海模式’，就会给中国的区域经济发展树立典范。”

　　另外，行政管理体制的改革一直以来就是淮海经济区“永不衰竭”的谈论焦点。但是这项改革涉及多方面利益，更深层次的改革行为，需要高超的政治智慧。

　　任何战役都有一个“战略转折”，就是决战时机的到来，“新淮海战役”怎么打？决战之前需要做哪些战略战术上的准备？要取得什么样的目标？都为整个淮海经济区拉出了一串长长的问号。-

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