深圳立法使改革由人治到法治 无腐败改革可免责

资料图片：今年1月1日，深圳市政府前挂有改革开放口号宣传牌。
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　　■核心提示

　　3月14日，国内首部以改革创新为主题的法规《深圳经济特区改革创新促进条例》出台，七章44条，内容涵盖经济、行政管理、文化、司法等现行体制改革创新的多个方面。

　　同时，条例作出三项特例，对符合规定的改革失败者可免责。

　　区别于以往的经济体制改革，深圳此次为改革创新立法，旨在以政府机构为主体，鼓励改革创新，为行政体制改革“保驾护航”，并希望建设成为国内重要的国家创新型城市，再做改革试验田。

　　“高票。通过！”尽管只是四个字，刘曙光还是刻意地顿了顿，缓缓宣布。

　　台下的议论戛然而止。短暂的沉寂之后，掌声响彻会场。

　　3月14日下午，深圳市四届人大常委会第五次会议现场，国内首部以改革创新为主题的法规———《深圳经济特区改革创新促进条例》（以下简称《改革条例》）获审议通过。

　　与此之际，全国两会期间，胡锦涛、温家宝分别重申“毫不动摇推动改革”，温家宝并在政府工作报告中87次高论改革，同时，在“十一五”规划纲要中也安排专章阐述“深化体制改革”。

　　国内众多评论认为，中国的改革再次走到历史的十字路口，深圳立法改革之先行先试再次成为全国改革试验窗口。

　　作为《改革条例》主要起草人，深圳市人大法制委员会副主任刘曙光认为，深圳的创举在于通过立法促进改革，使改革有章可循，并明确政府为改革主体。

　　在中国经济体制改革研究会会长高尚全看来，就改革立法，不仅使改革制度化、规范化，更重要的是在法律范围内为改革拓展了新的空间，这也是依法改革的重要标志。

　　明确改革创新主体

　　《改革条例》的一大创举是明确国家机关在改革创新中的主体地位

　　“一部地方性法规能引起如此关注，实出意料。”3月17日，刘曙光在接受本报记者电话采访时坦言压力很大。

　　这部定于今年7月1日实施的《改革条例》，共七章44条，包括工作职能、基本程序、公众参与、激励监督等；内容涵盖经济、行政管理、文化和社会管理、司法等现行体制改革创新的多个方面。

　　同时，《改革条例》明确听征制度，规定涉及科教文卫、环境、交通、治安等方面的重大改革创新，主管部门必须举行听证会。

　　对改革程序做出的硬性规定是，国家机关、公立非营利机构和人民团体应当编制本单位改革创新中长期规划和年度规划。

　　对于市、区两级政府编制的上述规划、以及对全市经济社会发展有重大影响的改革创新方案，应当提请人大审批。

　　《改革条例》的一大创举是明确国家机关在改革创新中的主体地位。

　　“条例首次将政府与改革以法定的关系确定下来。”

　　刘曙光表示，以往的改革，始终未能厘清谁为改革创新主体的问题，引发了一系列的“改革综合反应症”。

　　同时，《改革条例》对现实中可能出现的改革与法律的冲突做了充分的考虑。

　　据其规定，如果改革创新涉及深圳的地方法规和政府规章，应当先提请制定该法规的机关修改；如果改革时效性强，需要在法规修改之前先行实施的，也可以将改革方案提交法规制定机关批准，继而再修改法规。

　　“无腐败”改革可免责

　　符合以下三条件的可免责：一、改革创新方案制定程序符合有关规定；二、个人和所在单位没有牟取私利；三、没有与其他单位或者个人恶意串通

　　在《改革条例》中，其中免责条款最受争议。

　　通常而言，国家公职人员出现重大工作失误往往要承担相应的责任，《改革条例》提供了使其“网开一面”的可能。

　　《改革条例》第四十二条规定，如果改革创新工作发生失误，未达到预期效果或造成一定损失，但符合以下三条件的可免责：一、改革创新方案制定程序符合有关规定；二、个人和所在单位没有牟取私利；三、没有与其他单位或者个人恶意串通。

　　“会不会成为失败者的‘保护伞’？”针对免责规定，外界质疑颇多。

　　对此，刘曙光分析，外界的忧虑在于，对于改革失败者的宽容态度会不会异化为对于投机取巧者的纵容，于改革本身不利。

　　“合理的免责是为了鼓励大胆改革创新。”《改革条例》的起草者之一、深圳大学管理学院教授马敬任认为，否则在改革风险面前，谁愿意先行先试？

　　为激励改革，《改革条例》规定，公务员对改革有突出贡献的，应当作为其晋升职务、级别的重要依据；同时，市政府设立改革创新奖，对在改革工作中做出突出贡献的单位和个人给予奖励。

　　与免责相对，《改革条例》同时规定，如果不按规定推进改革工作程序严重违反规定导致决策失误，或者阻挠改革创新的，将由监察机关追责。

　　对于改革效果，《改革条款》在最终的定稿中首次引入了“第三方”评估机制，并规定公布结果。

　　改革由“人治到法制”

　　以往的有些改革，人治的痕迹明显，现在的改革需要被纳入法制的轨道，而深圳显然是个开始

　　“从条例起草到出台，一直伴有争议。”刘曙光透露，争议之初的焦点甚至在于要不要以立法的方式促进改革？

　　之后，起草单位先后三次举行专家论证会，就立法的必要性、立法形式、基本框架内容进行探讨，并向各级政府部门发出征求意见函件。

　　反馈回来的各方意见并不相同。

　　马敬任介绍，反对者认为，改革的目的在于不断寻求发展，其本身并不具有限定性，建议以市委文件的形式推进改革即可。

　　而以深圳市社科院院长乐正等为主的赞同者则认为，现时的改革与过去不同，应该建立在法律的基础之上、范围之内进行，通过立法使改革目标明确，程序规范，同时协调改革机制，建立改革评价体系。

　　争论一直持续到去年6月底，深圳人大法制委最终考虑将《改革条例》（当时为草案）提交深圳四届人大委员会审议。

　　“最大的难点还在于如何实现部门化。”马敬任对记者表示，各个政府职能部门如何具体适用《改革条例》是关键环节。

　　辅以准备是，去年6月份，深圳市政府在市发改局之下设置“经济体制改革办公室”这一副局级部门，专事改革工作，其负责人由市委、市政府副秘书长南岭兼任。

　　这样的安排，被舆论认为有利于以相对超然的姿态对各部门的改革规划进行评估，同时也可对跨部门的改革项目进行有效协调。

　　与此同时，起草小组在完成一审之后，除继续在各区及政府部门调研外，还远赴北京召开专家论证会，并向中国经济体制改革研究会会长高尚全等体改权威人士征求意见。

　　在高尚全看来，“以往的有些改革，人治的痕迹明显，现在的改革需要被纳入法制的轨道，而深圳显然是个开始。

　　“改革也必须经历从‘摸着石头过河’过渡到有序规范的阶段，”深圳市人大法制委主任陈涤在《关于〈改革条例〉的说明》中称，中国的改革已经走过了20年历程，孤胆英雄层出的草莽时代已经过去，因此，有必要将改革的必经程序法定化，通过立法来规范。

　　试剑事业单位体改

　　按照深圳市构想，1900家事业单位及其下属单位逐步“一切为三”，其中经营性资产将被剥离，纳入市属企业国有资产监管体系

　　在《改革条例》出台前后，一场事业单位体制改革在深圳悄然启动。

　　2月份，由深圳国资委主导起草的《深圳市行政事业性国有资产监管体制改革总体工作方案（送审稿）》呈交市政府。

　　按照深圳市构想，1900家事业单位及其下属单位逐步“一切为三”，其中经营性资产将被剥离，纳入市属企业国有资产监管体系；非经营性资产的部分管理权将由国资委授权有关部门行使；而对于大型公益性设施，将探索采用委托运营的方式。

　　对于这部分事业单位的资产总额，深圳市副市长张思平在此前召开的国资会议上介绍，约900亿元。“国有资产处于十分危险的境地，浪费严重，监管真空。”张思平曾痛陈国资管理问题，在首批国资清查中，发现损失达2.53亿元在此背景下，深圳市决定对经营性资产进行剥离，主要有两类：一是对外投资形成的企业股权200多家，净资产估计约30亿；二是用于出租或出借的房屋、土地、车辆等实物资产。

　　据《21世纪经济报道》3月21日消息，今年6月底前将完成首批单位剥离工作，9月底将完成第二批。对于非经营性国有资产，将由国资委授权其他部门监管，首批将有13个部门获得授权，并在今年上半年完成。对于事业单位“转企”将给予财政补贴扶持，设立三年过渡期，今年的年度部门预算维持不变，从明年到2008年，按今年的50%、25%比例逐年递减补贴。

　　特区新使命

　　区别于以往的经济体制改革，深圳的优势正是在于行政体制改革

　　无论是为改革立法还是事业单位改制，深圳总是“努力”将自身置于改革创新的前沿。

　　至于此次改革，一个更深层次的背景在于，从去年上半年，关于深圳特区如何“特”下去的争论，开始萦绕于这个年仅25岁的城市。此前，深圳曾经第一个向

　　乐正介绍，深圳相关部门为此做过专门调查。结果显示，由于与现行的法律法规存在不同程度的冲突，一些改革创新之举只能通过行政的手段加以推行，由于改革创新存在风险，一些部门往往采取“不求有功、但求无过”的“庸碌状态”阻滞改革。

　　现实而言，上述实例并不鲜见。从2003年开始，深圳率先在全国范围内推行旨在深化城市管理的“梳理行动”，有媒体评论该行动是“急速城市化的中国标本”。

　　“但当时的阻力很大，由于缺乏必要的法律支持，该行动的推行主要还是采取比较强硬的手段，带有个人色彩。”乐正说。

　　实际上，对于深圳而言，更大的支持在于，从2005年初开始，国家调研组已八次抵深，了解深圳自主创新的经验，而深圳也希望能成为国家第一个自主创新示范城市。

　　在八易其稿的深圳市2006年“一号文件”中，深圳把上述目标描述为是“中央赋予深圳的重大历史使命”。

　　去年9月，国务院总理温家宝视察深圳，发表“以特区之为，立特区之位”的殷切期望。深圳市政府一位副厅级官员对记者透露，“中央对深圳再次做好改革‘试验田’的想法是比较明显的”。

　　深圳智囊机构———综合开发研究院（中国·深圳）副秘书长郭万达则认为，与其他两大改革重镇上海浦东新区和天津滨海新区的相比，区别于以往的经济体制改革，深圳的优势正是在于行政体制改革。

　　□本报记者 刘伟 北京报道

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