政策奖候选—山东省临沂市政策简介

　　(一)政策名称及推动过程简述

　　临沂市委、市政府从1985年至2000年先后出台了多部政策规定，主要有1、关于扶持农村贫困单位和贫困户 发展生产治穷致富的决定；2、关于加快库区开发建设若干政策的规定；3、关于“八五”期间进一步加强扶贫开发工作的决 定；4、1995—1998年扶贫攻坚计划；5、临沂市长扶贫基金使用管理办法；6、特困村搬迁资金补助；7、关于实 施“千村帮扶

”工程、增加村级收入的意见。

　　为加快沂蒙山区开发建设步伐，于1984年底，临沂地委、行署发出《关于贯彻落实中共中央、国务院和省委、省 政府关于加快山区建设尽快改变贫困面貌通知的意见》。对贫困山区开发建设的目标、规划、政策等作了具体部署。于198 5年8月份组织市、县、乡、镇2725名干部，对六个山区县的2139个贫困村，就170多项内容采取抽样综合分析等 方法进行了调查。通过调查，摸清了底子，找出了贫困的原因，研究了治穷致富的措施，出台了《关于扶持农村贫困单位和贫 困户发展生产治穷致富的决定》。《决定》对全区扶贫工作提出了具体要求：(一)调整产业结构，发展商品生产；(二)放 宽政策、减轻负担；(三)抓住重点，搞好扶持；(四)加强横向联系，搞好致富带头。从此拉开了沂蒙山区扶贫开发工作序 幕。由于临沂市水库多，加之周围多数是库区搬迁村，他们生活生产条件较差，1987年为加快库区脱贫致富步伐，临沂地 委、行署作出了《关于加快库区开发建设的若干政策的规定》，从10个方面对库区加大扶持。1989年地委、行署组织地 、县、乡2028名干部对1985—1988年全区扶贫情况进行240项内容的调查。这次调查，总结了扶贫以来的成果 ，找出存在的问题，对加快全区脱贫致富步伐，起到了推动作用。通过6年的扶贫，沂蒙山区的贫困群众生产、生活条件得到 较大改善，产业结构调整初步见效，减少贫困人口幅度较大。根据这一客观变化情况临沂地委、行署于1991年10月作出 《关于“八五”期间进一步加强扶贫开发的决定》提出“一个目标，两条战线，三个重点，四大支柱，五位一体”的扶贫开发 新思路，即以脱贫致富，实现小康为目标，一手抓解决温饱，打好攻坚战，一手抓资源开发，发展区域经济；以基础设施建设 、科技扶贫和建立支柱产业为重点，集中力量发展林果、畜牧、建材、轻纺四大支柱产业；坚持“班子、路子、引子、法子、 样子”五位一体综合开发措施。到“八五”末，贫困县实现财政自给，人均半亩水浇地，人均收入超过500元，村村通车、 通电，98%以上的村解决吃水难。到1995年，根据《国家八七扶贫攻坚计划》和《山东省四五扶贫攻坚计划》，临沂市 政府制订了《临沂市人民政府1995—1998年扶贫攻紧计划》，市政府与各贫困县签订了扶贫攻坚目标责任书。199 6年沂蒙山区在全国18个重点连片贫困地区中率先实现整体脱贫。1997年临沂市政府确定从全市农村人均纯收入最低倒 排序的方法，排出155个贫困村作为市政府重点10件大事之一来抓，出台了《临沂市资金扶贫基本使用管理办法》，资金 由当地财政解决。此《办法》是《1995年-1998年扶贫攻坚计划》的配套措施。为扶贫攻坚计划的完成奠定了坚实的 基础。到2000年为从根本上解决特困村的温饱问题，市委、市政府决定从市财政资金中拿出一块，用于解决特困村的搬迁 问题，出台了特困村搬迁补助办法。在搬迁中，要掌握四条原则：1、要有一个合适的落脚点(村址)；2、要有生活用地， 人均半亩口粮田；3、群众自愿；4、落实好县乡配套资金和农户自筹资金。从2003年，临沂市为解决贫困后进村集体经 济薄弱，村级组织“无钱办事”的问题，出台了《中共临沂市委、临沂市人民政府关于实施“千村帮扶”工程、增加村级收入 的意见》，这一措施已实施三年，今年又启动了第二轮的“千村帮扶”工程。

　　(二)政策所解决的问题

　　临沂市在扶贫的各个时期，出台的政策因对象、范围、标准不同而不同，如1985年出台的《关于扶持农村贫困单 位和贫困户发展生产治穷致富的决定》，就是针对收入低于贫困线的贫困单位、贫困户给予扶持。84年全市有2896个村 ，288万人收入在温饱线以下，分别占当时全市总村数、总农业人口的30%，有4434个村不通车，3910个村不通 电，2007个村、183万人吃水困难，7个县被国务院和山东省列为重点扶持的贫困县，是当时全国18个集中连片贫困 地区之一。政策主要从产业结构调整、发展商品生产；放宽政策，减轻负担；抓住重点，搞好扶持；即从管好用好扶贫资金和 物资，对贫困单位加强技术培训和技术指导，帮助贫困单位搞好教育事业，解决山区贫困单位人畜吃水困难及交通闭塞等问题 。加强横向联系，搞好以富带贫等方面给予扶持帮助，同时还把扶贫与救助结合起来一同抓。

　　根据1985年的调查，库区村收入水平比山区村还低一些。致贫原因主要是因建水库导致贫困，建国以后，作为治 理淮河流域的一部分，消除鲁南、苏北的水患，临沂市先后修建大中型水库44座，建库时共淹没耕地28万亩，山林5万亩 ，拆迁房屋27万间，搬迁村庄689个，移民近40万人。为了加快库区的开发建设，增加其经济活力，使库区人民尽快脱 贫致富，于1987年临沂地委、行署出台了《关于加快库区开发建设若干政策的规定》，对库区贫困群众给予各方面扶持。 如对人均占有耕地不足1亩，占有粮食不足300公斤的村，免除粮油定购任务；对人均占有粮食不足250公斤的户，其差 额部分由国家按比例价供应，其中对购粮有困难的贫困户的购粮款由民政部门从救济款中给予适当补助。在1987、198 8两年内，解决库区人畜吃水难、儿童上学难和解决不通车、不通电、不通广播问题，适当减免税收负担。改革完善水库养鱼 体制，鼓励库区群众发展水产养殖业；加收部分水费、水电费和收取义务资助费，这一政策一直执行到2000年，支援库区 发展生产，改善群众生活条件；对库区智力开发、剩余劳动转移也给政策倾斜和补助。

　　1991年出台的《临沂地委、行署关于“八五”期间进一步加强扶贫开发工作的决定》，是在通过6年的扶贫的基 础上，进一步加强“八五”期间的扶贫开发工作，重点解决1、人均收入还在300元以下的贫困村户，到95年人均收入超 过400元。2、原有贫困村户基本达到人均占有半亩水浇地，人均口粮达到300公斤。3、继续搞好水电路等基础设施建 设，由原来的行政村向自然村延伸。4、发展多种经营，进行资源开发，建设区域性支柱产业。到1995年，每个贫困县建 立起1-2个能够覆盖贫困村户的支柱产业，使贫困户有一个稳定的收入来源，并壮大集体经济，扭转县财政补贴的困难局面 。5、发展教育、文化、卫生、实用技术事业，提高贫困单位的社会发育能力。到1995年贫困县的乡镇普及九年制义务教 育面达到30%；贫困村至少培养出农业、林业、畜牧业农民技术员各1名，农村实用技术得到普遍推广；完成乡镇卫生院面 貌配套任务，90%以上的村建立集体卫生室；人口自然增长率控制在1‰以下。同时，加大投入，加大包村力量。

　　1995年出台的《临沂市人民政府1995-1998年扶贫攻坚计划》，是根据《国家八七扶贫攻坚计划》和《 山东省四五扶贫攻坚计划》而制定的，主要解决77.72万人，没有稳定解决温饱问题。其中17万人处在深山区、库区和 边远山区，自然条件差，解决的难度很大。同时还有355个自然村不通车，有385个自然村没有通上电，30多万人吃水 困难。还有一些乡镇没有普及初等教育，贫困户的文化、科技素质较低；贫困乡镇的医疗条件差等等，针对以上问题，通过以 下途径解决温饱问题。1、改变生产生活条件，解决水、电、路等基础设施建设问题。2、开发山区后备资源，治山整地，发 展林果业、畜牧业。3、大力发展庭院经济和多种经营，并注意做到一村一品，一乡一业，形成规模效益。4、组织贫困户的 劳力搞好劳务输出，或到县城和乡镇驻地兴办二、三产业。5、兴办贸工农一体化、产加销一条龙的经济实体，外联市场，内 联农户，为贫困群众提供产前、产中、产后的系列化服务。兴办企业，安排贫困户劳力就业。6、对极少数生存和发展极为困 难的村庄，实行搬迁或富村合并。

　　2000年出台的特困村搬迁补助办法，是根据临沂市搞了15年扶贫开发工作，绝大多数贫困群众走上了脱贫致富 的道路。但由于受自然条件的制约，全市还有部分村庄地处深山区，偏远山区，大中型水库库区，年人均收入不足千元，缺水 、少地，条件恶劣，难以解决温饱，摆脱贫困。为此，市委、市政府决定对全市特困村中符合搬迁条件的47个村，1987 户实施搬迁。到目前，已完成23个特困村搬迁，搬迁1607户。市财政拿出1607万元，用于特困村搬迁补助，每户补 助1万元。县、乡配套5000元。

　　2003年出台的《中共临沂市委、临沂市人民政府关于实施“千村帮扶”工程、增加村级收入的意见》，主要是通 过三年左右的集中帮扶，使集体经济薄弱村的村级集体实力明显增强，村级收入持续增长的机制基本形成，村级组织的凝聚力 、战斗力明显提高。在全市排出1187个贫困后进村，从市县乡机关和部门抽调干部驻村包点，集中进行帮扶。

　　(三)政策的适用地区及其贫困人口的受益情况

　　临沂市扶贫开发各个阶段出台的扶贫政策，都是经过大量调查研究而出台的，调查范围之广、内容之多，是前所未有 的。如1985年8月份，对六个山区县2139个贫困村，170多项内容进行了调查，占贫困村的73.9%。针对性强 ，符合临沂实际情况，符合革命老区实际，使临沂市的扶贫开发工作走在了全省、全国的前头。

　　从1985年到2005年的20年间，国家、省共向临沂市投放各类扶贫资金累计达14.4亿元，投入大量的扶 贫物资，钢材11681吨，木材18444立方，水泥49655吨，煤炭139100吨，柴油28810吨，化肥14 6333吨，农膜780吨。在中央和省委、省政府的关心、支持下，临沂市实行全党动员，全民发动，大打扶贫开发总体战 ，经过1985年以来的20年艰苦创业，到2005年底，8个贫困县实现国民生产总值704.7亿元，增长12.9倍 ；农民人均纯收入达到3391元，增长12.5倍，高于全国平均水平，粮食总产量由1984年的36.5亿公斤增加到 38.8亿公斤，人均占有381公斤，1994年实现行政村村村通车、通电、通广播，使原2007个村、183万人解 决吃水困难，农村经济得到全面发展。

　　(四)政策的推广面和效益

　　从1984年到2005年，国家、省在临沂市先后召开过扶贫工作会议数10次。其中，主要有全国贫困地区经济 开发经验交流会北方片会议在临沂召开。国务院18个部委直属单位负责人和山东、河北等13个省分管扶贫工作的领导同志 出席会议。国务院贫困地区经济开发领导小组顾问林乎加、副组长朱荣、杨雍哲、中原老区开发促进委员会主任韩哲一、农业 部副部长陈耀邦、山东省副省长马忠臣等出席会议并讲了话。与会人员参观考察了临沂地区扶贫开发的先进典型，总结交流了 经验。国务院扶贫开发领导小组办公室先后在临沂举办两次培训班。一次是1992年5月份，平邑、蒙阴、沂南县等县举办 全国贫困地区县级领导干部培训班贵州班。一次是1993年10月在平邑、蒙阴两县举办湖南省贫困地区干部培训班。国务 院扶贫开发领导小组办公室于2000年10月份，在临沂召开了全国21世纪初扶贫开发(山东临沂)研讨会。国务院扶贫 开发领导小组副组长胡富国、农业部副部长、国务院扶贫开发领导小组常务副组长刘成果、山东省政府副省长陈延明、国务院 扶贫办副主任王国良、省扶贫办主任黄祖绍等领导及全国28个省、市、自治区的代表197人出席了会议，主要是参观典型 ，总结经验，为下一步扶贫开发提供有益的经验和做法。

　　省委、省政府先后召开了3次沂蒙山区扶贫现场会暨全省扶贫工作会，其中2次在临沂召开，并推广好的做法和好的 经验；全省贫困县经济开发工作座谈会有2次在临沂召开。以上这些会，都是推广临沂在扶贫工作中的好的经验和做法及下步 如何进一步做好扶贫工作，提供有益的探索和路子。

　　从1985年至2000年前，临沂市先后出台多部政策规定，由于认识到位，思路清晰，科学决策，措施得力，使 扶贫开发成果明显。

　　1、农民生活水平不断提高，到2005年全市农民人均纯收入达到3601元，比1984年增长11.8倍，1 984年底，全区人均纯收入150元以下的288万贫困人口中，已有95%的贫困群众人均收入超过1000元。原不通 车村4434个，不通电村3910个，不通广播村4808个，已于1992年底全部解决，原吃水难村2007个，18 3万人，已全部解决了吃水难。广大农民的衣、食、住、行条件发生了明显的变化，过去连温饱都没有解决的农民群众已经走 上了发展市场经济，迈向小康目标的大道。

　　2、经济实力显著增强。到2005年底，国内生产总值1211.8亿元，比1984年增长27.5倍，财政总 收入90.1亿元，比1984年增长45倍，其中地方财政收入49.1亿元。8个贫困县财政收入全部突破亿元大关，最 高的沂水县达到4亿元。

　　3、基础设施条件进一步完善。交通建设，已初步形成，

　　4、社会事业长足进步。教育、科技、文化、卫生、体育、计划生育等各项社会事业都取得了很大成绩。1996年 临沂市在全国欠发达地区中率先实现了“两基”达标，适龄儿童入学率由1984年的84%提高到目标的99.97%。1 2个县区全部被评为全国科技工作先进县区。贫困群众、医疗卫生条件、人口素质也有了明显提高。

　　5、人们的精神面貌发生了显著变化。长期以来禁锢人们头脑的小生产意识、小农经济思想和“左”的思想观念等不 断破除，广大干部群众的发展意识、改革创新意识、市场经济意识不断增强，党的基本理论、基本路线、基本政策日益深入人 心，沂蒙精神在新的形势下得到发扬光大，人们的精神面貌焕然一新。

　　(五)政策对贫困人口短期影响和长期影响

　　1、政策对贫困人口的短期影响。扶贫政策出台实施后，对贫困人口短期内有以下影响：(1)使贫困乡镇村基础设 施建设快，贫困群众生产生活得到了便利。如路、电、水。如临沂市从1984年不通车村由4434个到1986年的19 20个，解决通车村2514个。不通电村由1984年的3910个，到1986年2893个，解决1017个村通电， 通广播解决1365个村，吃水难村解决251个村，24万人。(2)对一些养殖业短平快项目的认识较高，短的几个月， 长的半年，群众就能见到效益，群众积极性高。(3)部分群众对搞产业结构调整，尤其是周期长的种养项目，积极性不高， 如林果2年以上的，也可能受时代的局限性有关。

　　2、政策对贫困人口长期影响。有以下几点：(1)能加大投入。如1985年到1990年，山区贫困县共投入山 区开发资金4.5亿元，其中集体和群众自筹3.45亿元，投入基建工、义务工25亿多个，开发治理山丘面积895万亩 ，综合治理3平方公里以上的小流域269条，新修乡村公路9794公里，新建各类水利工程43处，改善和扩大有效灌溉 面积300多万亩。(2)能进一步提高劳动者素质。几年来，共举办各类技术培训班2万多期，培训了200多万人次。大 多数农民掌握了一定的实用技术。贫困群众偿到了甜头，不管什么培训班，都能积极参加。(3)有利于进一步调整产业结构 ，发展商品经济。从1984年到1990年新发展经济作物8.43万亩，比1984年增加13.2亿元，新发展果园1 20万亩，果品产量10多亿斤。1990年畜牧业产值达到24.7亿元，比1984年增加17.8亿元，占农业产值的 比重由18%提高到30.9%。(4)有利于提高贫困群众的自信心。扶贫开发工作的深入开展，不仅使贫困山区的政治、 经济和社会面貌发生了深刻变化，而且密切了党群关系、干群关系，更进一步激发了广大干部群众自力更生、艰苦奋斗，走社 会主义道路的坚定信心和决心。

　　(六)与同类政策对扶贫影响的比较

　　与同类政策比，扶贫政策深受贫困群众的欢迎，第一它能使贫困群众得到实实在在的实惠。第二，不给贫困群众增加 负担。第三，扶贫资金能专款专用，它不同其它资金，属高压线，不能挪用。第四，它是共产党一项德政工程，扶贫济困。

　　相关专题：扶贫中国行