顶层不足的防灾救灾体制

　　今

　　顶层不足的防灾、救灾体制

　　□本刊记者 杨 军 发自北京

　　今年，我国遭遇了进入21世纪以来最严重的自然灾害。“碧利斯”“格美”“桑美”接踵而至，台风带来的暴雨使浙江、福建等省份深受水灾困扰，与此同时，重庆、四川等省份却饱受高温干旱之苦。

　　据有关统计，今年全国农作物洪涝受灾面积已达1.35亿亩，受灾人口1.36亿人，因灾死亡1738人，失踪549人，倒塌房屋77.34万间，直接经济损失1165.5亿元。全国农作物受旱面积达1.11亿亩，有1765万人、1652万头大牲畜因旱发生临时性饮水困难。全国有4819座水库及水电站损坏，损坏堤防5975公里，损坏灌溉设施182138处，水利设施直接经济损失近174亿元。

　　水旱灾情，再次拷问中国防救灾体制。目前汛期已过，是总结和反思的时候了。

　　救灾体制日渐成熟

　　去年我国自然灾害造成的损失占GDP的1.2%，虽然和发达国家自然灾害损失只占GDP的千分之几相比还有差距，但纵向看，变化很快。上世纪90年代，自然灾害造成的损失约占GDP的3%~6%，进入21世纪，约占GDP的2%以下。

　　自解放后，中国就开始了对自然灾害的治理，陆续建立很多部门进行防灾减灾，并对容易造成危害的黄河、海河、淮河等进行重点治理。近几十年来，我国在应对自然灾害方面取得了显著成绩，上世纪七八十年代因自然灾害死亡的人口约1万人左右，到90年代降为5000人左右，近年每年死亡人数又降为3000人左右。

　　近年，面对肆虐的自然灾害，中国逐渐形成一套成熟的救助制度。

　　2004年11月，民政部启动灾情每日监测制度，动态记录每日国内、国际灾害事件，民政部的灾情管理体制，为应急救灾系统的运行打下基础。

　　经过一些省市和部门的探索和之前的非典冲击，2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，紧接着是《国家自然灾害救助应急预案》。日前民政部又起草了《灾害救助条例》，正在征求有关部门意见。

　　到现在，全国绝大部分省市都制定并颁布了应对突发性自然灾害的紧急预案，初步建成了中央、省、地、县四级联网的灾害信息平台。一旦发生重大灾害，民政部一般在两个小时左右就能得到灾情信息，并迅速启动应急预案。

　　在某些点上，中国的自然灾害救助制度比西方还要健全。去年8月，美国新奥尔良遭遇卡特里娜飓风，政府提前宣布是5级飓风，动员人们撤离，但美国当时的救助仅仅是通知，需要自己撤离。新奥尔良50万人，只自己撤离了30万人，老弱病残和穷人无法撤离。这个城市平均低于海平面3米，飓风摧毁了防护堤，整座城市被淹，死亡1817人。而中国是政府帮助甚至强制撤离，在重大灾情面前，部队、武警和公安都会出动帮助百姓撤离。

　　财政对自然灾害救助更是大力支持，今年以来，国家防总先是安排防汛抗旱资金14.31亿元，随后

　　但是，和发展迅速的救灾制度形成对比的是，我国在防灾减灾方面虽然也有较大进展，除了地质灾害的防治外，其余还是显得乏善可陈。“目前国家的财政并不紧张，在救灾救助上花钱很多，也很大方，但是在预防这块花的钱却比较少，这些年，防灾用钱基本没有增长。”国家减灾委专家组组长王昂生如是说。

　　在现代防灾救灾工作中，防灾的重要性远大于救助，在防灾上面投入1元钱，就可以在救灾方面省数元钱。我国重救助而轻防灾，有意识的原因，也有体制的原因。

　　部门割裂的困扰

　　和世界各国的防灾减灾史类似，中国最初也是出现一个什么灾害，就成立相应部门来防，发水了，就成立水利部，气象问题多了，就成立气象局，所以最后形成的是一个部门、一个部门的防灾体制，90年代之前，我们都是按部门对付灾害，没有一个综合部门统一管理。

　　单就水灾来说，也不是水利部门能管的，河道之外，救灾救济是民政部的职责，运输是铁路、公路的职能，引发的滑坡泥石流归口到国土资源部，大水若从湖南流到湖北，两个地方也只能各管一段。所以之前发生大灾大难都是由国家临时管起来，1998年大洪水的时候，国家主席和总理都成了“顾问”。

　　因为没有统一的综合管理部门，每个部门各有自己的标准，“桑美”登陆，水利部门最多报了4级警报，因为水利部门的标准是看流域面、降水多少毫米，如果没有发生大面积洪涝，某地区洪水再大也只会报1级。气象部门是根据台风强度发出警报，民政部则根据受损情况报灾害级别。所以面对同一场灾情，出现水利部门报4级、气象部门报1级、民政部门报2级警报的情况并不意外。

　　相对应的，中国的防灾管理体系也只能是以单项防灾为主。这也是目前我国有防洪法、防震减灾法、消防法等等很多有关单个灾害的法律，但还没有一部综合的防灾减灾法的根本原因。

　　但是，大的自然灾害往往都很复杂，不是单纯的一种，台风往往引发洪灾，但是台风由气象部门预报，洪水则属水利部门管。专家指出，一个灾害往往引发出多种灾害隐患，需要有统一的综合防灾减灾体制和权威的统一防灾机构，负责统筹协调各个部门。

　　目前这方面做得比较好的国家比如日本，已经从一个灾种的防灾管理体系提高到多个灾种的“综合防灾管理体系”，后来又提升为“国家危机管理体系”，这个体系包括防灾的科技研发；防灾系统、设施与设备的强化；营造计划设计规范的严格要求；紧急应急及复原运作；落实信息及通讯系统等方向。目前年预算已达到200亿美元以上。

　　自然灾害可以归到城市紧急事件中，按照学者的研究，城市紧急事件的管理划分为四个环节：中、长期规划；在灾害可以预见发生时的短期规划；各种资源的动员；灾害发生后的快速反应能力和恢复能力。这四个环节都需要一个统一管理协调的部门。我们现在就缺少这样一个在防灾救灾中进行综合管理的有效机构。

　　应急办建设路漫漫

　　国家减灾委专家组组长王昂生告诉记者，我们完全有可能掌握自然灾害的大量信息，并作出相应的预防，但我们缺少一个迅速处理这些问题的机构，这就决定了我国的城市防灾减灾体制是单一模式，只能根据突发事件的性质决定谁来负责。

　　同样作为重灾大国的日本早在上世纪90年代初就成立了防灾中心，作为防灾行动指挥部，针对随时可能发生的

　　美国也是自然灾害很多的国家，上世纪70年代，美国建立联邦紧急事务管理局(FEMA)，专门管灾害和突发事件，在各部门之间进行协调，发展到现在，FEMA已有2300人，并有专门的培训基地。如果预测到灾害将发生或是面对重大灾害，FEMA可以直接报告总统，由总统发出总统令，总统令一旦下发，FEMA将拥有很大的权力，可以调动资金，可以调动州政府，甚至可以通过总统调动军队。

　　15年来，王昂生已连续三届任中国减灾委员会专家组组长，他于1996、1997、1998年连续三年考察美国FEMA。也曾到日、韩等国考察当地的防灾减灾部门，并致力于对各国防灾减灾体制的研究。考察研究的结果，最直观的就是：美国有一个庞大的FEMA，日本有救灾省，韩国在总理府中专门有一层楼负责防灾减灾问题，俄罗斯成立了应急部，英法等有内务部的民事管理局。

　　他告诉记者，在防灾减灾方面，美国是起步最早的，别的国家基本都是向美国学习。目前全球140多个国家都成立了相似机构。中国也于1989年成立了减灾委员会，但这个委员会不是实体，由34个部委联合成立，名义上由副总理管，委员都是各部的副部长，一年开一两次会，其余时间委员们都在忙自己的本职工作。这个委员会挂靠在民政部下，级别不够，也没有实际权力和实际运行机构，遇事只能在各部门间费力地“协调”。防灾救灾领域从业者有1000万，看上去人不少，但缺顶层，在中央没有专门统一管理的机构，大的方面没解决，小事情做起来就会很难，这也是一些地方政府部门今天在这儿开会，明天又跑那儿救火的根本原因。救火不能解决根本问题，关键是战略缺位。

　　这些年，王昂生等一批专家一直希望中国建成一个有效的减灾中心，由专门的机构负责管理。千呼万唤之后，去年7月22日，国家终于成立了国家应急委员会，并且由温家宝总理宣布成立。这个应急委员会归在国办下面，级别很高，权力也比以前大了。王昂生说，应急办现有25人左右，但目前应急办和国务院总值班室其实是一套班子，实质上，仅相当于一个中转机构。

　　应急办的成立是关键的一步。而这一步迈出后，还有很多事情需要理顺，比如资金从哪儿来，编制如何解决，专业人才的培养和储备等等。王昂生认为，应急办成立后的一年多时间里，做了不少事情，但是和想象的还有差距，所以在今年的水旱灾面前还是基本按照原来的模式行事，成立的机构还没有发挥全局作用。应急办的建设需要一个过程，但必须加快速度。

　　不久前，北京市已经把应急办和值班室分开了，使应急办成为单独的机构。出于各种考虑，有不少省市已经开始自行建设当地的应急办，已经有10个以上地方政府在投入上亿元做这件事情。但这些地方都是自行其是，做得五花八门，如果顶层组织建设落后，无疑会增加未来中央统一管理的难度。

　　相关专题：南风窗