任剑涛谈中国灾难救助困境

　　人民需要怎样救助？

　　——任剑涛谈中国灾难救助困境

　　□本刊记者 田 磊 实习记者 肖思思

　　2006年的中国，虽然矿难、飓风、洪水、干旱接踵而至，但放在中国绵长的历史脉络里看，这不是一个大灾年，唯一不同的是，围绕灾难引起争论却前所未有地激烈。

　　在争论中，被提起最多的不再是死伤无数的矿难，而是飓风过后的福鼎与乐昌——两座寂寂无名的小县城。人们争论的，也不再是灾难本身，而是政府救灾是否得力。

　　灾难过后的城市和乡村，传统中最常见的图景是：政府疲于奔命，人民怨气冲天。2006年的福鼎与乐昌同样如此，中国特色的灾后图景仍让人凄然。

　　不过，这样事关执政党形象的争论能够在中央各大媒体上公开进行，虽只昙花一现，却是难得的进步。许多关心中国政情民生的学者希冀，类似的争论不只流于意气之争，而能直抵我们的制度安排。

　　中山大学政治与公共事务管理学院院长任剑涛教授倾心研究中国政治数十年，在这场关于救灾的争论中，他解读到的是，执政党要从道德理想中走出来，逐步迈向政治现实主义。

　　告别“万能政府”

　　《南风窗》(以下简称《南》)：在抗灾救灾这样的公共事务上，政府责任和义务的边界在哪？

　　任剑涛(以下简称任)：我们事实上是没有边界的。在中国，从夏朝开始一直到现在，有一部与政府相关的灾荒史。救灾是表现政府存在理由和依据的一个重要指标，所以救灾成了一部历史。这不是一个灾荒的自然史，而是灾荒的政治史。

　　长期以来，人们对政府的期待也是从道德观来期待。这种习惯性的期待成为政治行为时，一发生灾荒，人们首先想到的不是自救，也不会想到社会救助，只会想到政府救助。

　　这样的结果与政府的自我期许也有密切关系。我们是“万能政府”的定位，所以人们有什么事情，不管大小，首先想到要找政府，双方一拍即合。不论公事私事，对不起，我都来找你。

　　“万能”定位的政府，该干什么？从道德定位出发，什么都该干。而对政府的义务规定太多，意味着政府根本没有能力去实现。灾民有时候就成了“刁民”，抓住不可能实现的政策来刁难政府，政府又觉得刁难自己就是和自己作对，只好尽力“排解”。所以，灾后各方互相指责，其实是一轮围绕道德判断和道德许诺的针尖对麦芒。道德许诺实际上没有任何意义。在道德层面上站得高，把利益层面给掩盖了，也把实际的体制安排忽略掉了。

　　如果大家都用短视的目光来解决灾害问题，而没有以灾害作为契机，反思我们的制度安排、从政府、社会、市场到公民个人的现代习性机制的养成、格局和机制的设计，最终就丢失最深层、最系统、最战略的问题。

　　为什么我们的体制安排不适应灾后救助？为什么我们的机制运作在灾后尤其表现得绩效低下？如果不作追问，下次灾难来了，还是一样。

　　《南》：除了传统国民性和社会性的影响之外，政府的道德表态强于实际制度安排的现实原因是什么？

　　任：“万能政府”的定位不解决，恐怕我们的灾荒史还会一直按照古代逻辑延续下去，政府也会越来越累。当然，目前的现实状况与政府缺乏现代行政流程也有关系。

　　随着禽流感和SARS的流行，局部地区有些大而无当的行政流程设计和应急方案，但整个说来，我们的危机管理和自然灾害应对的行政流程非常粗疏。所以灾害发生后，应当如何应对灾民，哪个机构出来应对灾民，在承诺上、受灾评估上、灾后补偿上，灾后重建组织上，各自负担什么责任，没有人说得清楚。

　　比如灾祸发生时，中央政府、省政府、市政府、县政府、镇政府应当如何发挥自己的功能，体制上我们没有规定。而基层机构应当如何面对灾民，如何评价灾民的受灾状况，我们的行政流程实际上是空白。

　　而这个时候在灾区，从高层领导到基层领导，最主要的只能是道德表现，作一个道德上的表态。“关心”、“来到现场”、“冒着……的危险来了”，表明负责的态度。但实际上，这种责任不是道德表态所能解决的。

　　譬如，作为国家级别的官员，在北京召集一个相关部门、相关地区的救灾工作会议，进行决策布局比自己赶到一线更重要。如何组织灾后重建，如何有针对性地对灾民进行救济，决策者的定位是要监督省、地级市和县级市。

　　在灾难救治中，中国社会上演的更多是道德剧，而不是社会协调的行动剧。

　　中国社会到目前为止，面对作为社会行动的灾后重建，四方(社会、政府、市场、个人)的责任都被归咎到政府一方。实际上，无论在日常运作还是在灾难中运作，四方各自的责任是不一样的。政府是一个组织责任，尤其是提供在跨行政组织的救灾责任上，政府发挥着强有力的作用。但政府不能包揽一切，因为政府的力量是有限的。政府想包揽一切的话，必须是全能型、垄断型政府，但实际上政府没有这种力量。美国政府的力量是全世界最强的，但它才占有总体社会资源的35%。

　　虽然我们的定位是“万能政府”，但我觉得我们的政府所占用的社会资源还不到35%，这就决定了政府不可能包揽一切救灾责任，实际上社会的救助是最重要的。中国社会结构太孱弱了，所以胡锦涛总书记现在提出和谐社会建构，实际上应当是社会有自治的力量。

　　救灾，我们比外国快10倍？

　　《南》：在谈到福建福鼎灾后重建工作时，民政部救灾救济司司长、国家减灾中心主任王振耀说：“从遭受世界级灾难至今不过一个月，这样恢复重建的速度是惊人的。相比同样遭受大灾的国外，据我的经验，我国起码强了10倍。” 王振耀是一位曾在哈佛大学肯尼迪政府学院读书，并获得公共管理硕士学位的“学者型官员”，他的判断是不是能从一个侧面说明，与西方国家相比，我国现有政治体制下的救灾机制在某些方面具有独特优势？

　　任：效率不等于效益，确实我们速度快，但是救灾有效，究竟该拿多少钱？没有一个制度启动，拿了钱怎么花？西方许多国家确是要议会批准，确实要走程序，但是紧急、应急程序是非常快的。

　　日常的行政程序需要议会审读，像审定法律一样，两党磨洋工，为了耽误进度，还不惜叫板，乱发言拖时间，这确实是议会政治的怪胎，但是不能拿日常程序启动缓慢，来解释应急程序的启动，这是两个不同的程序。

　　灾难一来，政府赶紧表态，拿1000万去，可是说不定灾区缺的是10亿，或者只是100万，不是太少就是浪费。比如重庆旱灾，政府拨款2000万成为一个笑谈，2000万只够重庆人喝一天水。这个钱实际上也成了一个道德姿态，就是因为缺少灾祸评估。

　　效率是讲“快”，效益是讲“有效”，不能用速度快掩盖体制的不足。灾后最重要是讲“有效”，没有“效益”的“效率”是最没有意义的，只能表示尽了责，而这种责任是“信念责任”，不是职业责任。

　　社会捐助也是一种道德姿态。大家捐了善款，就放心了，问心无愧了。这也是中国一个传统，“学问之道无他，求其放心而已”。

　　从另一层面讲，国家治理是讲成本效益的。我们现在是不计成本，我们一个货币单位投入的成本是世界平均水平的4到8倍，谁也不问这个成本。

　　包括我们的公民捐助，也是不计成本的，电视上会经常播放，这个老板捐1000万，那个老板捐了500万，这个领导捐1000，那个捐3000，捐来干什么？好像没有人关心过，事实上，人们也没办法关心到。捐款在当下成了一个道德感动的场景，它跟利益没有任何关系，真正的良心应当是有利益基础的。

　　灾难背后的进步

　　《南》：在现代政府形象的建立与维护上，中国在迈向良性的道路上有哪些进步的信号？

　　任：如果把视野放得更广，灾难背后，我们能看到诸多毛病，其中，“万能政府”的定位是一个最严重的问题。

　　社会发展到今天，转轨应该说是在逐渐进行，我提出三个指标，表明有积极变化。第一，执政党的领袖已经意识到，仅仅道德执政不行了，胡锦涛就特别强调“科学执政，民主执政，依法执政”，

　　我把它解读为执政理念在高层正在发生一个转变，中下层对这个的认识还不明显。

　　第二，中国公民的自觉意识随着市场经济的兴起而进步，因为市场经济的习性就是讨价还价的习性。坐下来讨价还价而不是诉诸暴力，这一点也逐渐强起来了。

　　在建设和谐社会的背景下，人们越来越倾向于运用理性商讨的行动来实现自己的利益，在城市里最明显的就是小区维权运动，比如小区物业服务不好，几户居民联合起来，提出一个要求，双方有一个谈判，它的理性性质是中国公民运动里最强的。

　　当然，你想让灾难面前的灾民维持这种理性，难度大一点，这可以理解。因为灾后对未来的一种迷惘，对自己在困难中受到人们关注的那种失望，会使他的感性或者说非理性部分增强。

　　中国人的公民意识逐渐在成长，维权行动逐渐普遍化，理性化。这之所以重要，因为它是一个社会氛围。对于政治改革，我们常常只盯着政治转折，盯着高层，其实不对，社会基础很关键，就是我们常说的，有什么样的人民就有什么样的政府。公民的理性行为，是民主习性或政治改革的社会基础。

　　《南》：但在中国，政府作为吸纳了大部分社会精英并占有最广泛资源的组织，是否更有条件和责任先行作出改变，确立现代政府的形象？

　　任：这就涉及第三个方面。当下中层制度安排是最关键的。胡锦涛总书记强调的“依法执政”，实际上就是我们先按程序走，养成一个先按程序走的习性，然后再去改良程序。不要碰到什么事情就是：法律是死的，人是活的，那就完蛋了。法外行动，大家都不讲究规矩，制度就瘫痪了。

　　我们现在回到中层制度，不涉及作为国家基本制度的宪法，也不涉及微观的日常安排。这里面包含着我们的共同利益，比如说

　　我们先带给中国社会秩序。原来讲稳定是压倒一切的任务，那是一个政治主观稳定，我们现在还要谈法律稳定。法律不行我们也先守法，守法之后再通过公民的理性行为，要求修改这个恶法。流浪救助条例颁布，就是这么一个结果。

　　所以中层制度的优化是最有力的，增强高层理性，保障社会基层秩序，土壤在优化，上层的执政理念在趋近现代。通过中层制度的投射，实现高、中、低三层逐渐改良。从政治理性上说，我们必须有耐心，当然我们不是说坐着说话不腰疼，人家遭了灾，你要道德愤怒，登高一呼，这个时候讲耐心，太没人性了。不能这样理解，哪怕你非常具有道德义愤，对不起，还要按照程序来走，按照程序来解决。不要诉诸暴力心态，我们现在追求长治久安嘛。

　　真正的长治久安，不是说公民不反抗，管理很起效，发展很迅速，这些是短视的说法。30年发展了，能保证未来300年都能更好吗？

　　在灾难过后的救助和重建中，短期的利益博弈太明显了，政府和人民都是如此，没人认真考虑、认真讨论制度设计、制度安排的问题。

　　我们现在需要政府和公民长期的理性博弈，就是讲政治理性。中国已经从小型简单社会进入了大型复杂社会，市场经济早已启动，对于执政党来说，要从道德理想里走出来，迈向政治现实主义，精确地落实制度安排。

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