面对大灾 有政府也有“市场”

　　今

　　面对大灾，有政府，也有“市场”

　　□本刊特约记者 吴木銮

　　今年以来频发的水旱灾害给受灾地区和群众造成了巨大的财产损失。以超强台风“桑美”为例，其给福建省福鼎市的重创就是空前的，连基本的打捞工作都要花去大笔资金，更何况后续的重建费用。

　　以当前地方政府财力能够支撑的补贴与巨灾损失相比真是杯水车薪，况且许多受灾地区都是当地省份财政收入“垫底”的地市。因此，保险和巨灾的综合风险管理理应进入人们的视野。为此，本刊专访了著名保险问题专家、北京大学经济学院副院长孙祁祥教授。

　　政府独大，保险缺乏

　　《南风窗》(以下简称《南》)：目前我国巨灾的风险管理存在哪些不足，影响其发挥作用？

　　孙祁祥(以下简称孙)：我认为主要有两个大问题。一是市场力量应用不足。长期以来，我国在各项减灾工作中往往强调政府的领导作用，轻视个人参与，对市场力量的应用严重不足。这不仅造成有限的国家财政资金被大量投入灾害救济工作，而且也在客观上造成我国国民的防灾意识普遍薄弱。

　　二是损失融资极为缺乏。及时有效的损失融资不仅意味着对灾害造成的损失进行补偿，而且对减少灾害的次生危害和间接影响具有重要意义。但是，多年来我国的灾害损失融资手段极为缺乏，突出表现为以重救急、救难的民政部门救济手段为主，以“个人转移风险”和“社会分摊风险”为立意的保险很不发达。与其他国家相比，我国的灾害损失与保险损失严重不匹配。

　　《南》：台风、洪水等自然灾害带给农民(渔民)的损失往往很严重。我从有关资料中了解到，1982年到1985年，我国刚刚恢复灾害损失融资手段并引入农业保险时，当年的农业保险发展势头还是不错的，为何现在反而日渐衰落？

　　孙：原因是多方面的，其中有政府的支持，也有企业的原因。那时办农业保险的是中国人民保险公司。从公司的性质来说，它是国有公司，因此有责任有义务去经营农业保险；从险种的角度来讲，公司经营的范围比较窄，因此，农业保险这种非效益险种的劣势并不明显。但随着业务的发展，险种的扩展，公司经营其他险种所带来的效益要比经营农险高，这时，经营农险的劣势就凸现出来了。同时，中国人民保险公司现在也是股份制公司，而不是像以前那样的国有独资公司，如果能够通过经营其他效益险种来获取利润，出于对自身利益的考虑，公司当然不愿意经营非效益险种。

　　此外，农业保险所承保的风险损失概率较低，但一旦发生损失，程度就比较严重。农业(包括渔业)跟自然界紧密相关，如果发生大灾的话，对于保险公司来说是一个很大的负担，严重的话可以使保险公司破产。种种原因导致农业保险的发展被抑制了。

　　市场与政府的合作

　　《南》：在巨灾风险管理，特别是像洪水保险、地震保险等的设计，国外有一些成熟经验吗？

　　孙：我研究过英美洪水保险的模式，很有意思。英国洪水保险模式的特点是，以市场化为基础，私营保险业自愿地将洪水风险纳入标准家庭及小企业财产保单的责任范围之内，业主可以自愿在市场上选择保险公司投保，保险公司通过再保险进一步分散风险。

　　而美国采用的全国洪水保险计划( 简称NFIP)实质上是一个由法律确立的、全国性的保险集合，它向民众签发单独的洪水保单，由政府部门进行管理和资金运作—— NFIP 由联邦紧急事务管理局的减灾部管理，其资金由全国洪水保险基金负责积累。另外，NFIP 还有“法定洪水保险购买要求”，这就使得美国的洪水保险带有一定的强制色彩。

　　《南》：在发挥市场力量的同时，政府是否要彻底退出？

　　孙：虽然英美两国都是市场经济国家，政府不会过多地介入市场力所能及的事务范围，但是在这两个国家，应当说，政府都是其洪水保险体制的参与者。因此，刚才我虽然提到目前我国市场力量应用不足，但不等于否定政府的进一步参与。市场与政府的作用是要均衡对待的。

　　在英国，政府与私人保险业保持着建设性的伙伴关系，而这种关系对于保证洪水保险的供给至关重要：私人保险业之所以愿意提供洪水保险，最直接的原因是英国政府承诺并确实修建了一系列洪水防御设施，并积极从事洪灾风险评估、灾害预警、气象研究资料等相关公共品的提供，这使得洪水风险在英国具有一定的可保性。英国保险人协会还于2002 年9 月25 日公布了《洪水保险供给准则》，规定只有政府根据其制定的具体标准和计划改进防洪设施，并及时提供有关风险水平和改建项目的准确信息，才会继续为家庭和小企业提供洪水保障。

　　因此，尽管近几年英国洪水的频率和损失都在增加，一些地区的保费水平也随之上升，但是，英国家庭财产保险市场仍然保持了高度的竞争性，对消费者而言依然是成本较低的。2002 年，英国洪水保险的参保率达到80% 左右。这可以说是英国洪水保险体制最大的成功之处。

　　美国联邦政府在NFIP 中的介入程度较高。联邦政府部门不仅负责NFIP 的管理，而且还制定并实施相关法规、条例，促进风险控制措施的实施和洪水保险的购买。但是，尽管美国联邦政府是洪水风险的承担者，其承担风险的程度却是有严格限制的——联邦政府只是在必要的时候通过有息贷款或特别拨款的形式为NFIP 提供资金，一般而言，NFIP 都是“自支持”的。

　　有所为，有所不为

　　《南》：国外农业保险、洪水保险等经验对我国是否具有借鉴意义？

　　孙：我认为是有的。但既要看到它们之间的共性，也要看到特性。比如农业保险吧，发达国家的农业包括渔业大都是大规模经营，保险公司跟农场去签订合同比较方便。但是国内的保险公司需要跟千家万户去签订合同，这个成本是会有很大差异的。所以，从商业保险公司的角度来说，虽然保险是可经营的，但它们还是更愿意承保那些能给公司带来效益的险种。鉴于这种保险的特殊性，我们不能指望完全由商业保险公司来做，所以也一定需要政府这只“有形之手”的帮助。

　　我建议政府可以从供给和需求两个方面有所作为。政府应当给予经营农业保险的保险公司以税收、财政等方面的优惠和扶持，这个问题虽然许多人都在呼吁，但关键问题是能够落到实处。其次，对农户进行投保激励。根据不同地区的风险状况来设定一些强制性的保险项目，如果农户购买了保险，在发生灾害损失的时候，农户不仅可以得到保险赔偿，还可以在损失限额以内得到政府的一些救济，但如果没有买保险，就得不到这种救济(当然，应当指出的是，这种强制性的保险风险必须是偶发的、不可抗力的)。

　　用这种“强制性加商业性”的做法来吸引更多的农民加入保险，一方面可以由此扩大保险公司的承保面，使得保险公司收取更多的保费；另一方面通过“大数定律”的作用使保险机制的运作相对更有效率。

　　《南》：有意思的是，许多人担心农民投保意识不强，因此不去购买保险。

　　孙：关于投保意识这个问题，我可以与你分享我最近在《北大保险评论》发的一篇题为《“鸟笼理论”与“诱致保险”》的文章。文章的“灵感”来自我最近读的一本书，书中讲了一个故事，某公司的CEO与他的朋友打赌，内容是，如果CEO能说服朋友在一年之内买一只

　　思考了一番以后，我得出的答案是：故事中的鸟笼子就相当于人们的保险意识。然而，“保险意识”未必能够直接“刺激”消费者购买保险的欲望。如果由“保险存在”导致人们形成对保险的“好”印象，那么，人们可能就会进而产生“投保意识”，反之则不然。由此可见，“积极的投保意识”会“诱致”消费者的保险购买行为。

　　然而，假定消费者形成了“积极的保险意识”，并且也产生了“投保意识”，但却发现很难买到适合自己的产品，购买行为当然还是无法发生。由此可见，“投保意识”是否能“诱惑”人们购买保险，在很大程度上取决于以下两个要素：首先，保险事故发生后保险人的赔付行为。我们可以看到这样一种现象，每当大灾大难之后，人们的“投保意识”就得到了“提升”，即使在美国这样一个保险业非常发达的国家也是如此。例如，像9·11、卡特里娜飓风等人祸天灾发生之后，人寿保险与财产保险的需求都会大幅度上升。其次，保险公司是否能够提供适销对路的产品。

　　如果这两个答案都是肯定的，那么，人们的“投保意识”就会大大提升。由此可见，我们需要宣传，需要用“事实”说话；市场上要有农民真正需要而又能够支付得起的险种。

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