我国现行行政听证制度有立法缺陷

　　本文对我国在行政听证制度建设领域存在的问题进行了简要总结，并提出了一些建议。希望通过借鉴先进国家和地区 的法律制度，通过宪法、法律、司法解释、指导性判例这种制度体系，通过立法、执法、司法机关及学界的协同努力，在我国 建立起对公民权利的正当程序保护制度。

　　缺少行政听证制度的统一规定

　　正当程序保护在很大程度上等同于给予利益受到影响的行政相对方事前听证的权利。因此，听证制度的完善程度决定 了公民受正当程序保护的程度。

　　行政听证制度的立法，有集中化的立法模式和分散化的立法模式之分。

　　集中化的立法模式是指将行政听证内容集中规定在一部行政法文件中，如果其他相关文件还有行政听证内容，只能是 对集中规定的行政听证程序法典的补充。在集中规定的立法模式下，行政听证的相关制度比较完整，听证程序的若干环节衔接 也相对紧凑。

　　分散化的立法模式是指将行政听证内容分散规定于一些行政法文件中，不同的行政法规范有不完全相同的听证条款。 针对不同行政行为做出规定的程序规则中有不同的听证法律条文。如《行政处罚法》中对行政处罚的听证程序做了规定，在《 行政许可法》中规定了行政许可行为的一些听证程序，《价格法》等行政实体法中也有一些听证程序的条款。

　　分散式规定虽使行政听证程序具有针对性，但这种立法模式弊大于利：第一，使听证难以成为一个严格有序的程序制 度，最多只是某一行政行为的程序环节；第二，使听证的法律精神难以统一。行政听证制度的法律精神是公正、公开和公平等 现代民主理念，但分散式立法很难使行政听证的价值具有统一的精神；第三，分散式立法不可避免地造成各种法律之间的重复 ，不利于发挥一国法律体系内各种法律之间的协调与配合作用。

　　无正式与非正式听证之分

　　行政正式听证与非正式听证的分类，源于美国行政法。美国行政法的正式听证又称“审判式听证”，行政立法主体仿 照法院审判程序进行提交证据和反询问证人的听证。经过正式听证而形成的规章，听证笔录是其惟一的决定基础。与此相适应 ，法院对正式听证的审查采用的是严格的“实质证据”标准，如果听证笔录中存有不支持规章的重要证据，则该规章即为违法 规章而应当予以撤销。美国行政立法活动的非正式听证，又称“公告与评论式听证”，其显著特点是利害关系人可以通过书面 方式，对制定中的规章提出意见、观点或者资料。与此相适应，法院对非正式听证的审查较为宽松，只有在行政立法出现恣意 (arbitrary)、专断(capricious)、滥用裁量权(abuseofdiscretion)等违法情 形才予以撤销。

　　相比之下，我国法律对正式听证的规定很粗糙，对非正式听证根本没有规定。由于规范的正式听证要耗费当事人及行 政机关大量时间、精力和财力，不可避免地限制了行政听证的适用范围。

　　听证适用范围狭窄

　　行政听证的适用范围、立法模式有“一般适用”和“特殊适用”。前者指《行政程序法》规定行政听证适用于各种行 政行为，法律另有规定的除外。

　　目前，我国的行政法规定中，没有关于行政听证程序的一般规定，有关行政听证的规定散见于《行政处罚法》、《行 政许可法》、《立法法》等为数很少的几部法律中，就每个单行法来看，也是采取了个别规定而不是一般规定的方式。例如， 《行政处罚法》第42条规定的适用行政听证的行政处罚种类有责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款，而对于 其他行政处罚，如拘留、没收财产等则不适用行政听证；《行政许可法》关于行政许可听证范围的行文方式更是慎之又慎，该 法第46条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的 重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”照此规定，实施行政许可是否需要行政听证，还是依赖于其他 规范性文件有无特殊规定，至于让行政机关来决定是否需要行政听证，无异于“与虎谋皮”。《立法法》第58条仅仅规定在 行政法规的起草中可以采用听证会(而不是必需)。显然，这种规定是一种“特殊适用”的立法模式。

　　这表明，我国的法律制度应拓宽行政听证程序的适用范围。

　　听证组织缺少中立性

　　听证主持人作为驾驭听证运作过程、指挥举证和质证活动进行的指挥者，直接关系到行政听证的公正价值的实现。《 价格法》、《立法法》对听证会制度一笔带过，没有规定听证主持人制度；《行政处罚法》和《行政许可法》虽对听证主持人 制度做了规定，但内容简单，没有涉及到听证主持人的任职资格、职业保障、单方面接触的禁止等制度，与构建符合现代法治 要求的行政听证制度相去甚远。例如，《行政处罚法》第42条规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认 为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。《行政许可法》第48条规定：“行政机关应当指定审查该行政许可申请 的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。 ”根据《中华人民共和国价格法》而制定的《政府价格决策听证暂行办法》第7条规定：“听证会设听证主持人，听证主持人 由政府价格主管部门有关负责人来担任。”《建设行政许可听证工作规定》第11条规定：“听证主持人、记录员以及必要的 听证员由主管机关指定……”从上述规定可以看出，在我国当前有关法律对听证主持人的规定中，主要采用以行政机关首长或 行政机关指定的人员来担任主持人。

　　从我国举行最多的价格听证来看，铁路、电信、电力等听证会，其听证主持人一般由这些行业的主管部门指定，而这 些行业的企业与上述主管部门有着密切的利益相关性，其听证结果往往是政府价格政策没有符合市场的需要，恰恰是符合了与 政府关系密切的企业的需要，而忽视了消费者的利益和致力于技术创新的企业的需要。

　　构建制度的几点建议

　　确立正当的程序保护规则应当与我国加入WTO的大环境相结合，并提到保护人权的高度加以认识。在这个国际大背 景下，我们迫切需要建立正当程序保护制度。对此，笔者有几点建议：

　　第一、建立统一的正当程序保护制度。应在宪法中规定正当程序条款，作为对行政立法、执法、司法总的指导原则； 在统一的行政程序中将宪法的正当程序要求具体化。

　　第二、规定正式听证与非正式听证。一方面是要适当实验非正式听证，另一方面要完善现行的正式听证，对听证中的 主体、参加人、听证的原则步骤方法和具体程序做出详尽规定，使听证制度达到规范，具备较强的操作性。

　　第三、扩大听证的适用范围。原则上，应给予利益受到影响的当事人事前的通知和听证程序。除非因具有紧迫性而使 得这样做会影响到公共安全或公共利益，并且无论如何应给公民事后的审理型程序救济。在该程序中，做出剥夺行为的政府机 关应证明自己的行为有法律依据并遵循了正当的法律程序。

　　第四、明确正当程序保护的利益范围。财产不仅指公民的现存财产，而且包括一切合法的有财产内容的利益，如政府 雇用，政府合同，政府的福利给付等。

　　第五、建立独立的听证主持人制度。

　　听证职能分离原则：为保障听证的公平，从事听证的机构或者人员，不能从事与听证行为不相容的活动。本人认为， 应由人大常委会内部的一个专门委员会负责听证主持人的任命，各行政机关可以根据自己的职能要求向该委员会提出要求，由 该委员会在符合条件的人员中任命听证主持人；听证主持人虽在编制上隶属于某一行政机关，但其任免、奖惩、都应独立于该 行政机关；不参与行政机关内部的普通业务；除该机关的行政首脑外，听证主持人不受任何人的指示，在听证中也不能与任何 一方进行单方的接触等。通过上述措施，可最大限度的保证听证主持人的独立性与中立性。

　　听证主持人的资格条件：美国听证实行行政法官制，行政法官是美国行政机关中行使准司法型听证权的一种特殊行政 人员，由文官事务委员会从具有律师资格、有经验的人中录用。行政法官一般要求具有两个条件：一是具有律师资格且有一定 的行政工作经验；二是通过文官事务委员会的考试。他们的工资和任职由文官事务委员会管理，不受听证所在机关影响。一般 而言，听证主持人应当具备一定的法律知识和实践经验，还应当具备公正无私的道德品质。根据我国情况，把听证主持人的资 格定位在具有律师资格或法律职业资格，有一定年限的法律方面的从业经验，并具有类似法官职业道德的中国公民应当是必要 和可能的。

　　听证主持人的权限：听证主持人享有法定的权利和行政机关授予的其他非法定的权利。美国《联邦行政程序法》第5 56条第3款规定，行政法官在主持听证过程中具有下列权利：主持宣誓、签发传票、做出裁决、接受证据或主持证人作证、 主持召开解决或简化争端的会议……

　　美国、葡萄牙、我国澳门特区等地规定听证主持人有决定的权力，而韩国、德国等国规定主持人只享有组织听证的权 力，没有决定权。

　　参照上述国家和地区的规定，我国在制定《行政程序法》时，应赋予听证主持人决定的权力。

　　(作者系：山东省人民检察院副检察长、清华大学硕士、中国政法大学博士生)

　　(摘自《法律与生活》半月刊2006年10月下月刊)

　　相关专题：法律与生活