中国反洗钱立法之路：涉及置房买车办企业

　　观察记者 袁华明

　　2006年10月31日，《反洗钱法》获全国人大常委会通过。《反洗钱法》从最初的提案、起草，到最后的审议、表决，历时长达5年的时间。在这部法律的起草和审议过程中，广大立法者、行政部门、金融机构和社会各界人士，本着高度负责的精神和一丝不苟的态度，对法律的条文进行了仔细斟酌和反复修改。最终呈现在我们面前的这部《反洗钱法》，被中国

人民银行副行长项俊波称之为“既体现了时代特征，又符合了我国国情”。

　　新法出台对准洗钱恶行

　　对普通百姓来说，“洗钱”这个词好像还有点陌生。究其来源，它最初是指美国旧金山一个饭店老板将使用过的硬币用碱性洗涤剂清洗干净。时移世易，现在洗钱一般是指将违法所得及其产生的收益，通过各种手段掩饰、隐瞒来源和性质，使其在形式上合法化。

　　全国人大常委会法工委刑法室主任郎胜说：“这部法律的制定，对于发现犯罪违法所得的来源和流向，以及及时采取防止资金转移的一些措施，提供了法律依据。从这个意义上讲，它对防止资金外流是一个十分有力的措施。”

　　洗钱属于国际社会普遍存在的犯罪现象，自上世纪80年代中期始进入中国，历经20年的演变发展，目前已经成为严重危害内地金融安全的心腹大患之一。央行反洗钱监测分析中心主任欧阳卫民披露，近年发生在境内的洗钱规模已高达每年约3000亿元人民币。

　　国际货币基金组织统计，全球每年的洗钱规模相当于世界年度国民生产总值的2％到5％，即3万亿到8万亿美元。算取其下限，中国内地洗钱规模占全球总额的比例尚不足1％，但随着入世最后保护期临近，内地金融业对外开放加快，若再不采取有力措施，内地洗钱规模在未来几年突然出现巨额放量的危险性在日益逼近。

　　2005年，中国反洗钱监测分析中心通过对大额和可疑资金交易报告及其他来源信息进行分析和甄别，共移交可疑交易线索533份，涉及人民币793.51亿元，外币折合美元达8.32亿元，涉及交易6万余笔，账户3906个。而据国际货币基金组织的估计，我国每年洗钱数量高达人民币2000—3000亿元，大体上相当于我国经济总量的2％左右。犯罪分子往往将金融诈骗、侵占、挪用公款、非法吸收公众存款、骗汇、贪污受贿等犯罪所得汇到国外“清洗”，甚至有犯罪分子还用犯罪所得赃款进行捐赠，捞取政治资本，上述犯罪均不同程度地含有洗钱行为。

　　但另一方面，我国“洗钱罪”罪名设立6年来鲜有以此罪名定罪的案例，有关专家认为这与《刑法》将其罪名的“证据要求”定得过高有关，它必须得以犯罪嫌疑人明知是四种洗钱行为的哪一种为认定的主观要件，使得公安机关无法形成一个完整的“证据链”，难以证明其明知是四种犯罪的非法所得。而这一点若不修改，与国际反洗钱的大规则是格格不入的。

　　比如2005年海南查出一起涉及巨额洗钱的案件，犯罪嫌疑人黄汉民利用多种手段“清洗”了6000余万元非法所得。但由于我国刑法对洗钱犯罪的上游犯罪规定偏窄，公安机关只能以职务侵占罪对黄立案，而非“洗钱罪”。

　　正如中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员、反洗钱研究专家张起淮所表示的，“反洗钱法和打击贪污受贿其实是相关的”。为了打击贪污贿赂犯罪，反洗钱立法将贪污受贿犯罪写入洗钱罪的上游犯罪中是十分必要的。如此一来，反洗钱必将成为反腐败的一个重要法律手段。

　　置房买车办企业都会涉及

　　宁波某企业老总向观察记者抱怨：“我昨天到银行取了40万现金，结果接到好几个电话查问，我好象犯了什么法似的。像我们这样办企业的，取几十万现金是很正常的。”

　　很多洗钱活动和老百姓的生活密切相关。央行官员介绍，一些单位给员工买一种保险，过一段时间再退保，将剩余的保险金打入员工的账户。这种变相发福利的方式，其实就是洗钱，是一种犯罪行为。

　　这部法律明确规定：金融机构负有反洗钱的义务，金融机构有未按反洗钱法规定的行为，导致洗钱后果发生的，将处五十万以上五百万以下罚款。同时，为加大反洗钱力度，法律规定，央行等国务院反洗钱行政主管部门可对有洗钱嫌疑的资金帐户实施临时冻结。

　　银行部门表示，反洗钱与普通百姓是息息相关的，建议大家多用银行卡、少用现金。这样不仅有利于保证资金安全，而且便于保存交易记录，有利于整个社会的反洗钱工作。

　　中国政法大学教授李曙光博士对银行的这种心态表示理解。他坦言，建立反洗钱体系必然会增加商业银行的成本投入，不但不直接创造利润，甚至可能减少存款。这对追求利润最大化的商业银行来说确实是矛盾的。这就需要在强调国家利益的 “公法”和维护企业利益的“私法”间找到一种平衡。

　　李曙光教授曾在美国哈佛大学做过访问学者。他说，《商业银行法》在某种程度上应视为一部“私法”，因为银行本身作为一个市场的主体，更多的是要按照市场的原则进行经营，以追求利润为其经营目标；对于客户的任何信息予以披露，都会引起不良反应。而“反洗钱”方面的法规是“公法”，它不是从某一个具体的银行经营的角度来考虑的，而是从整个国家利益和金融领域的安全来考虑，二者之间肯定会有冲突的地方。现在实行的一些反洗钱法律法规，有可能会牵扯到一些储户的隐私，这就涉及一个如何协调“公法”和“私法”关系的问题。在美国，假使“反洗钱”机构在执法过程中侵犯了储户的合法利益，储户可以起诉到法院；而在我国这种情况由谁来监控？又有哪些相应的法规？我国历来是一个更多强调“公法”权力的国家，因此，如何更好地保护一个市场主体(即储户和客户)的所有权利，在我国还处在一个刚刚起步的阶段。因此李曙光的观点是：要维护“公法”和“私法”平衡。即既要维护“私法”保护储户客户利益的法律精神，还要使“公法”的反洗钱令能有它的效果。

　　金融活动关系最大

　　有报道说，每年我国国际收支统计中都有一二百亿美元的“误差与遗漏”，这表明我国已有数千亿美元的资金外流。放任洗钱，将给一个国家的金融系统带来极大隐患。不管是转移非法所得还是逃避管制，地下“洗钱”正在严重侵蚀着我国的经济基础。据有关人士测算，我国每年因此受到的财税损失高达近千亿元。

　　反洗钱法中一项重要的规定就是将特定非金融机构纳入反洗钱义务主体。这也是国际反洗钱立法的发展趋势。为了确保特定非金融领域反洗钱工作的有效开展，《反洗钱法》授权中国人民银行会同国务院有关部门制定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围、其履行反洗钱义务和对其监督管理的具体办法。

　　央行制订的新的《金融机构反洗钱规定》扩大了适用于该规定的金融机构的范围。除了原来规定的商业银行、信用合作社、邮政储蓄机构、政策性银行、财务公司、信托投资公司、金融租赁公司外，新规定又增加了证券公司、期货经纪公司、基金管理公司、保险公司、保险资产管理公司、汽车金融公司、货币经纪公司等，几乎囊括了目前国内所有类型的金融机构。

　　对于证券公司、期货经纪公司、基金管理公司、保险公司、保险资产管理公司、信托投资公司、金融资产管理公司、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司等金融机构与客户进行的金融交易，通过银行账户划转款项的，《管理办法》规定由商业银行、信用合作社等金融机构向中国反洗钱监测分析中心提交大额交易报告。

　　非法资金流动一般具有数额巨大、交易异常等特点。大额和可疑交易报告制度，通常被视为反洗钱预防监控制度的核心。反洗钱法引入了大额和可疑交易报告制度，要求金融机构、特定非金融机构对数额达到一定标准、缺乏明显经济和合法目的的异常交易应当及时向反洗钱信息中心报告，以作为发现和追查违法犯罪行为的线索。

　　据介绍，多数国家在法律中对大额交易规定了数额的下限，对限额以上的资金交易须向国家金融情报机构报告。此外，为限制现金在经济、社会生活中的使用范围，各国在反洗钱法律制度中，都规定一个大额现金交易标准，凡超过这一标准必须使用银行转账或支付系统，并要报告。

　　央行在反洗钱法出台后半个月就颁布了配套法规。根据央行制定的《金融机构反洗钱规定》，金融机构应当按照规定向中国反洗钱监测分析中心报告人民币、外币大额交易和可疑交易；中国人民银行可以和其他国家或者地区的反洗钱机构建立合作机制，实施跨境反洗钱监督管理。央行称，《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》的出台是为了防止利用金融机构进行洗钱活动，规范金融机构大额交易和可疑交易报告行为。

　　现行法规也设定了“大额”和“可疑交易”的标准，以人民币为例，以下三种情形属于人民币大额交易：法人、其他组织和个体工商户之间金额100万元以上的单笔转账支付；金额20万元以上的单笔现金收付，包括现金缴存、现金支取和现金汇款、现金汇票、现金本票解付；个人银行结算账户之间以及个人银行结算账户与单位银行结算账户之间金额20万元以上的款项划转等交易。

　　法律利剑对准贪腐

　　在我国，洗钱活动呈现“跨越式”发展的迅猛势头，中国残缺的法律体系和金融机构千疮百孔的管理漏洞为国际洗钱活动提供了“天堂般”的生存土壤。和国际上的反洗钱活动比较，中国的洗钱活动具有极大的“本土特色”：首先，洗钱与腐败犯罪成为孪生姐妹，表现为权力腐败、洗钱、资本外流“三位一体”。国家工作人员的贪污腐败犯罪与洗钱活动越来越紧密地联系在一起，已经构成一条完整的上下游犯罪链。通过洗钱，贪官们将贪污受贿的黑钱转移到国外。其次，“草根金融”地下钱庄通过从事洗钱、非法买卖外汇等各种活动，协助不法分子将资金转移出境，成为贪污、逃税、走私等各种犯罪活动的洗钱主渠道。

　　2001年，四川原乐山市副市长李玉书，用1400万元的贿金秘密购买3处房产；2003年4月，外逃的浙江省建设厅原副厅长杨秀珠，在纽约黄金地带置办了至少5处高级房产；2005年11月，李和平贪污案作出一审宣判，以贪污罪判处李和平无期徒刑，并处没收用违法所得人民币3000多万元购买的55套房产；2006年初，“中行开平案”携带3亿美元外逃的余振东，被曝光在加拿大购买了三幢豪宅洗钱。

　　在反洗钱法出台前，国内学者一直呼吁要强化金融机构对腐败分子洗钱活动的监测与报告作用。国内外反洗钱实践表明，金融机构是腐败分子洗钱的重要渠道。凡支付金额在规定金额以上的交易，不论是否异常都要向中国人民银行或者国家外汇管理局报告。按照中国人民银行有关规定，怀疑与其进行交易客户的款项可能来自腐败或其他犯罪活动时，金融机构必须在规定的时间内向中国人民银行或者国家外汇管理局报告。同时，我国应借鉴或适用国际通用的银行反洗钱行为准则《沃夫斯堡准则》和国际反洗钱金融组织金融行动特别工作小组(FATF)制定的金融机构反洗钱《“40+9”条建议》，规定对政治公众人物及其家庭成员或关系密切者，金融机构除采取一般反洗钱措施外，与此类人物建立业务关系时，应采取合理措施来查明其财富和资金来源，发现可疑情况应立即报告有关部门。

　　2000年我国加入了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，而该公约就已将洗钱罪的上游犯罪的范围扩大到了所有 “有经济利益”的犯罪，包括贪污、受贿等公职犯罪。作为该公约的缔约国，扩大我国洗钱犯罪上游犯罪的范围，既是履行公约义务，也是对国外反洗钱立法经验的借鉴。

　　一直关注中国政治经济和金融改革进程的原世界银行驻中国代表处首席经济学家鲍泰利先生说，这部法律的重要意义在于它不仅借鉴了国外在预防洗钱方面的立法经验和教训，而且将中国当前工作的重点同立法结合起来，突出了中国国情，把腐败犯罪问题纳入了反洗钱法的法律监督之下，这对于有效打击贪污贿赂等经济犯罪和防止中国资金外流及创造良好的社会经济环境都将起到重要作用。

　　反洗钱法的出台，对于遏制贪腐、打击黑社会犯罪都将起到积极的作用。在国际公约的保障下，我国将更有条件对利用洗钱手段潜逃国外的腐败分子以及贩毒、黑社会等跨国犯罪实施更有效的打击。另外，对于证券、期货、保险、房地产、贵金属、奢侈品等容易涉及洗钱的高风险行业，还应该制定专门的法规加以监管。

　　全国人大常委会法工委刑法室主任郎胜指出，商业贿赂的犯罪也属于《刑法》调整的范围，上次的《刑法修正案(六 )》对商业贿赂犯罪的规定也做了修改，扩大了惩治商业贿赂犯罪的办法。当然，就作为一部预防、体现犯罪的专门性法律，规范了一系列防止洗钱的措施，这些措施有利于发现和阻止可能发生的洗钱行为。也就是说有利于发现可能转移、隐瞒、掩饰犯罪违法所得的做法，当然包括商业贿赂的行为。

　　结语：反洗钱任重道远

　　中国财税法学研究会副会长俞光远先生说，制定反洗钱法对于健全和完善我国反洗钱法律制度有十分重要的意义。目前我国仅有中国人民银行制定的部门规章，反洗钱预防监控制度存在着法律体系不健全、不完整，系统性、协调性差，法律级次和法律效力较低，适用范围较窄，仅限于银行类金融机构等问题，刑法有关洗钱犯罪的规定也有明显不足，影响了反洗钱的力度和效果。反洗钱法是反洗钱法律制度的主体构成和核心内容，制定反洗钱法，不仅可以弥补现有预防监控制度的缺失和不足，有力促进我国反洗钱法律制度的健全和完善，而且对于有效预防和打击洗钱犯罪及其上游犯罪，并通过反洗钱的国际合作机制，来加大对外逃贪官的打击力度，加强反洗钱、反恐的国际合作，维护我国负责任大国的良好形象，都有非常重大的意义。

　　中国已经加入WTO，其金融体制也已逐步开放。由于具有经济发展迅速而法律尚不够健全的特点，中国成为犯罪洗钱新据点的可能性正在加大，中国反洗钱仍然面临着巨大的挑战。

　　首先，高科技的“助纣为虐”。当前，金融业日益现代化的技术使世界资本的海量流通成为可能，同时也为洗钱提供了便利。网络银行、电子货币、电子交易等全新支付手段的出现，无疑使精通电子技术的洗钱者“如虎添翼”，其踪迹变得更加飘忽不定。现在人们可以在互联网上用普通电话线和“智能金融卡”进行直接的电子货币转让。有些交易系统不通过银行就可建立起来，某些系统还可以进行面对面的交换而不留任何记录。在我国沿海的个别地区，一种地下“手机银行”逐渐流行，专做外汇非法交易的掮客，与境外机构或个人建立了非常紧密的联系，只需打一个电话，就可以做成一笔汇兑生意。

　　其次，国内现金交易盛行，是反洗钱的“硬伤”。在我国，人们偏好使用现金，几乎所有行业都可以成为洗钱的渠道，就是说，国内金融监管机构无法卡住非法资金进入金融体系的源头，反洗钱“输在了起跑线上”。中央金融工委研究员钱小安博士认为，金融机构应当大力推广银行卡和金融票证使用，同时改善金融服务，吸引各种民间资金进入银行体系，减少游离于体系之外的社会现金流通总量，使社会资金处于有效的监控范围之内。

　　第三，金融一线的“篱笆”能否扎牢也是一个未知数。基层行处所的柜面审查登记是金融反洗钱的第一道关口，而对一贯只看重自身短期利益的许多商业性金融机构来说，严格执行有关反洗钱法规势必要增加其成本投入，却并不能直接带来任何利润，甚至还可能减少客户和存款，因而指望他们在执行中不打折扣，几乎是一项“不可能完成的任务”。这方面并非没有先例：早在1970年，美国就立法规定，银行一次受理1万美元以上现金存款，必须向金融管理部门备案，但那时检查制度不完善，银行利字当头，对大笔存款欢迎还来不及，谁愿意得罪客户去申报呢?许多银行遇到有数万、数十万现金存款上门，都派职员帮客户把钱打散成9990美元一笔的许多小户，并帮助客户伪造姓名和日期，第二天存款人就可以用投资、购买股票或合并账户的方式把钱收集到一起，然后一张支票就光明正大地把钱转移走了—黑钱就这么轻易地合法化了。在中国，20 00年4月储蓄存款实名制实施之初，不少人也曾乐观地认为：从此不法分子和腐败者的“黑色收入”无可遁形了。而时至今日，全国居民储蓄存款已达八万多亿人民币，其中隐性收入的成分到底是增加还是减少了，各方也只能是心照不宣吧。

　　第四，“板子”打得太轻，靠金融部门“单兵作战”亦难以克尽全功。依据我国《刑法》，情节严重的洗钱犯罪，也仅处5年以上10年以下有期徒刑，并处洗钱数额5％以上20％以下罚金。此外，央行颁布的反洗钱三大法规也只是针对金融机构而言的部门规定，是否包含证券、保险行业还不明晰，对于全社会各主体在反洗钱中的责任还没有相关法规约束。反洗钱不是金融机构一家的事，而是一项社会系统工程，还需要公、检、法等司法部门和财政、税务、工商、海关、外汇管理等多家政府部门的联手支持。比如，金融监管部门负责监督金融机构的反洗钱情况，监测分析交易报告，协助司法机关侦破洗钱案件；工商机关审查公司注册申请，杜绝洗钱者通过注册公司转移黑钱；税务机关加大税务稽查，防止巨额金融交易偷逃税款，并从中发现违法资金的流向等等。只有这些部门齐抓共管，才能真正把反洗钱落到实处。

　　第五，“洋”不为“中”用，望“洋”而兴叹。国家间签署反洗钱公约或双边条约，制定关于洗钱款项追缴的司法协助协议，是反洗钱寻求国际合作的必要程序。由于中国和国外没有反洗钱方面的相关协议，很多情况下罪犯和资金都逃到国外，而中国政府却很难追缴赃款和引渡罪犯；国外洗钱制度完善的国家，大都与其他国家达成协议：一旦将罪犯引渡回国，双方将对其“黑钱”采取一定比率的分成，但我国对黑钱一律要求全部追回，这显然也会影响其他国家提供司法协助的积极性。有些赃款虽然从国外追回，但由于此前已支付了大笔的“越境费”，海外公司注册、缴税等费用，黑钱耗散的比例非常之大，最后追回的数目可能还不到原款的三分之一。 -

　　国际反洗钱立法对中国的启示

　　反洗钱立法之路

　　构建全方位反洗钱体系仍需努力

　　近年来中国反洗钱要案

　　反洗钱法立法的几大看点

　　银行重点监控的可疑支付范围

　　有关国家反洗钱高招