制度创新的“澳门空间”

　　制度创新的“澳门空间”

　　——专访澳门科技大学可持续发展研究所前所长、香港亚太二十一学会创会会长黄枝连

　　□本刊记者 赵灵敏 发自澳门

　　11月17日下午，正当澳门特区行政长官何厚铧在立法会发表《2007年施政报告》时，澳门最南端的黑沙沙滩依然游人如织，人们三三两两站在岸上，眺望着远处并不平静的南海。

　　在沙滩边的一间葡萄牙风味餐厅里，黄枝连教授向记者娓娓道尽澳门的前世今生。在这位享誉华人世界的学者眼中，葡萄牙的殖民统治并没有给澳门留下多少可资借鉴的治理制度和体系，而“一国两制”也意味着大陆的制度不可能移植澳门，这种制度建设上近乎空白的状况，是特区政府的历史性机遇，制度创新与探索的空间孕育着空前的诱惑和挑战。而从回归7年的实践来看，只有尊重社会的多元性、吸纳更多的社会团体和利益集团加入社会治理活动、尝试更多的治理手段，澳门才有长远的未来。

　　葡萄牙的遗产

　　《南风窗》(以下简称《南》)：在过去40年里，您曾经先后在马来西亚、香港、美国、新加坡等地学习和工作，澳门是您最近的一个落脚点，您对这块土地印象如何？

　　黄枝连(以下简称黄)：从地理位置上看，澳门位于珠江河口西，江水流向西南入南海，把沙石都带到了这里，所以这里的海水混沌一片，没有优良的港口，澳门半岛和凼仔岛之间的海峡几百年后就会被泥沙填平。而香港位于东岸，维多利亚海港两端比较狭窄，阻挡了本来就不多的泥沙，使湾内形成了优良的深水港。当年英国人经过勘察发现了维多利亚海港的优势，才占领了这里。

　　在当时西方的文明体系里，英国是一个高度发达的文明体系，势力遍及世界，自然非常强势，要在香港强力推行在本土已经行之有效的一套政治制度和治理模式，而葡萄牙则是一个弱势的、小的文明体系，在列强之中排名靠后、自顾不暇，这就决定了它没有足够的力量和雄心去强制推行自己那套东西，而只是满足于得到些许好处，所以葡萄牙人尽管在澳门是统治者，但不大和华人来往，也没有强迫中国人学习葡语，基本上葡人玩他们的，中国人玩中国的，互不打扰。有人说，那时中国就有“一国两制”。

　　地理上的先天劣势和政治上的相对低能，决定了澳门不是一个大舞台，没有多少惊天动地的事情，也决定了澳门人的性格：为人本分，不骄狂，不放肆，对境外的人与事没有太多关心，对回归本身和回归后的发展不会有太强烈的反应与执著，跟香港人很不同。

　　《南》：澳门的回归比香港的回归要顺利和平和许多，澳门的政治似乎也少有争执和对立？

　　黄：确实如此。英国人在香港留下了许多东西：制度、公务员体系、法治等等，回归社会后有一个“典范转移—体制创新”的问题，所以达成妥协的时间很长，过渡期里一直风波不断。而澳门则不同，葡人当初来澳非由国王或印度总督组织，而是自发行为。之后200多年来，澳门葡人名义上接受葡萄牙王室和法律的管治，实质上则受到明清政府之严格制约。由于没有中国的承认，19世纪中叶以后的澳门政治法律地位仍处于不明朗状态。葡人在澳门无法有效地行使主权权力，广东地方官员依旧掌握住大部分澳门居民的刑事民事权，华人可以依自己的风俗习惯缔结婚姻，继承财产，从事商业活动。到了1960年代后，中国中央政府对澳门的影响也不断增加，在某种意义上，澳门的回归从那时就开始了，长达三十几年呢。由于中国因素在回归之前的澳门政治中一直扮演重要角色，因此回归的过程很顺利。

　　但澳门社会既没有接受过完全的殖民统治，也没有经过非殖民化的洗礼。葡萄牙自70年代中以来在澳门推行的政制改革，既未促成支持政府的本地政治领袖的出现，亦未见反对政府的本地政客冒起。而一个由本地公务员组成的官僚队伍，尚未真正成长起来，获得应有的力量和应变能力。由于主权治权长期分离，居民的政治参与程度低下，未像香港那样形成所谓“强国家机关”支配“弱民间社会”的统治形态。澳门实际的情况是，公权微弱乏力，民间社会和专业体系也不发达，政治和政制尚处于低度发展阶段。

　　这两种情况造成了这样的结果：回归过程很平稳，对社会的震荡不大，回归后由于有中央的支持，赌权的开放带来了经济上的繁荣，政治上的争论也不多，这是好的方面。不利之处则在于，回归以后的澳门政府行政经验不足，他们不可能回内地的党校和行政学院上课，一部分官员没有受过系统的行政训练，便管理起世界级的博彩业，而由于绝大多数本地居民一直以来对政治漠不关心，和香港人一切问题都喜欢拿到桌面来讨论不同。澳门人如何不那么含蓄，而逐渐学会并习惯公开讨论问题、解决问题，是关乎政治文明重建的大问题，这使政府可以学会正确处理同新旧既得利益集团的关系。

　　多元经济与多元社会

　　《南》：澳门回归已近7年，人们对澳门的了解仍然有限，大部分人的认识仍然只停留在赌博这个层面上，您怎样评价这一阶段澳门的总体发展状况？

　　黄：可以说，在中央政府的支持下，澳门在过去7年里开创了新局面，新的政府尽管经验不足，任务繁多，但表现出了很强的学习能力，是一个学习型政府。赌权开放后，澳门经济一改颓势，每年以两位数的速度发展。澳门变成了一个大工地，每天都有新的建筑在动工；全民就业，市民是富有的，基本没有贫困的问题，实行了15年义务教育，看病也是免费的；治安得到了很大改善，黑社会势力基本肃清。这些成绩毋庸质疑。

　　但同时，政治社会问题的大量涌现也对特区政府的应对能力和管制能力提出更高的要求和挑战。在产业结构上，博彩的一枝独秀固然解决了财政和就业问题，但也带来一系列问题。赌吃不完，政府和民众会很容易满足，产业结构多元化的动力就会不足；而赌业的昌盛会从其他行业转移资本和劳动力，使经济对单一产业的依赖更为严重。这种情况在现阶段是可以理解的，但政府应居安思危，未雨绸缪，不能只看到博彩业今年又增长了多少多少，而应出台有导向的政策，为产业结构的多元化创造条件。7年只是一瞬间，澳门的发展应着眼于20、30年甚至更长的历史阶段。

　　澳门特区政府是一个基本没有前人经验可以借鉴的新政府，没有进行行政管理的经验，也没有处理不同意见的经验，而回归后方方面面的问题却比以前多了许多，以前因为是葡人政府，民众对政治并不热心，要求也不高，但现在的政府是中国人的，大家的要求就不一样了。施政是否透明和公正，政府是否廉洁诚信，政治人物的操守，民众在这些方面都有了更高的期盼和更高的评判标准。在这些方面，政府的表现显然还不能让民众满意。而在吸纳了既有的利益集团和传统社团进入社会管制系统的同时，如何克服封闭性和排他性，给新兴的团体及其代表创造政治参与的机会，这是现阶段民众对政府更高一层的要求。

　　而更根本的问题在于，澳门没有公民社会，没有压力集团，多数新闻媒体也对政府和和气气，这在一些人看来是少了一些噪音，但也意味着政府的施政还没有能置于更广大民众的监督和制衡之下。政府固然释放了很多善意，减了税，给予民众很多恩惠，但这些善意还缺乏制度保障。在这种情况下，政府英明，一切都好说；如果出了什么差错，遇到了不可预见的危机，大家恐怕就会吵成一团。这显示，澳门特区的管治方式要更上一层楼了。

　　从港澳两个特别行政区及“一国两制”的发展来看，传媒一味“抹黑”特区政府及其施政，对特区和中央关系一味持批判态度，并不利于新局面的打开。但传媒不能进行相对公正、公开、公平、独立、批判性的分析与报道，也是不利于打开新局面的。

　　《南》：目前，澳门特区政府仍然维持着七成以上的高支持率，看来一般民众还是很支持特区政府的。

　　黄：特区政府的成绩有目共睹。七成的支持率自然很高，但特区政府的支持率最高时曾达到九成三，两个数字的对比，是能反映民众情绪微妙变化的。民众的要求高了，变挑剔了，这自然是一个原因，但也说明特区政府在某些方面已不能满足社会的需要。民调数字的变化、某些方面的反对声音，这是政治生活中很正常的现象，不应做夸大的理解。由于历史和现实的原因，澳门人和祖国的联系是很紧密的，即便是不同意特区政府的人也基本都是爱国的，只是表现的方式不同罢了。就事论事地处理反对意见，是澳门大多数人的利益所在。

　　事实上，华人社会历来有为尊者讳、为当政者讳的传统，人们不习惯于对在上位者穷追猛打。所以很多时候，一个人今天在台上，人们给他打90分；明天就发现他实际上是一个大坏蛋，根本不及格。这样一种传统文化，对当政者实际上是一种纵容和伤害，因为他失去了改正和纠偏的机会。久而久之，民众也会产生强烈的政治虚无感。从这个意义上讲，澳门政治生活中的一些不同声音，其实是促进社会健康进步的积极因素。

　　《南》：您刚才提到了特区政府在施政方面的一些不尽如人意之处。那么在您看来，问题的解决之道在哪里呢？

　　黄：政治社会问题的解决是没有现成的灵丹妙药的，但我可以提供我的一些思考：

　　几百年来，澳门一直是中国人走向世界的一个重要窗口，中国第一个留学生容闳当年就是在这里就读英国人开办的学堂；同时，澳门也是许多外国人在中国的第一个落脚点，如著名的利玛窦神父。几百年来，许多中国人和外国人，带着各式各样的思想、做法和风俗来了又去，澳门人已经习惯了这样的场面。所以，接纳和包容异质的东西，对澳门人来说是自然而然的事。大家各行其是、互不干扰，做各自的事，拜各自的神。这样一种文化上的特质，其精神内涵是完全可以移植到政治社会生活中的。

　　在政治层面，政府施政的透明度不够，少数人甚至几个人说了算，就很容易给别人留下负面的想象空间。所以，应该让更多的个人和团体参与政治民主化的过程中来，做决策时进行更多元化的利益考量；同时，经济上也不能只单一发展博彩，而应有更多元的思路和规划，包括内地，不可能只靠引进外资和大搞外贸发展经济。特别在公共财政的审批和招投标方面，亟待增加透明度，需要更公开化的做法。在社会生活领域，不能把没有公开的反对声音当成和谐、福音，而应鼓励人们公开表达自己的看法和不同意见，建设强大的个人和公民社会。

　　澳门的新时代才刚刚开始，新的特区政府会给澳门带来什么样的局面，能否留下能让以后历届政府和澳门人受益无穷的制度架构，这是特区政府也是市民的历史机遇，所以这些年我一直强调要建立“学习型城市”、“学习型政府”以及“学习型公民”，不可能把全部的责任推给政府。

　　“一国两制”是全国人民的

　　《南》：澳门紧邻珠海，但两地的合作成效一直不大，在港珠澳大桥、横琴岛的开发等具体问题上，双方更是龃龉不断，您怎样看待这些现象？

　　黄：澳门和珠海的产业结构大不相同，因为政策原因，澳门的博彩也不能够辐射到珠海去，双方合作的基础并不广泛，这是现实的原因。但更根本的还在于一个心态的问题。

　　事实上，“一国两制”并不仅仅是港澳两地的事情，它更是全国人民的事。对澳门而言，它是50万加13亿的概念，而不仅仅是这里50万人的事。50万人不必向中央纳税，不必当兵，各种权利都有，很多义务却不必履行，这是全国人民的容忍和恩惠，不是你原本应该有的。赌就更是中央的恩惠和照顾了。所以，澳门政府不能只看到澳门的事，而应该意识到是中央把“一国两制”交托给了澳门。

　　对这样的善意，澳门应有所回馈。澳门的淡水基本来自西江，西江枯水期时，贵州、广西、云南要把自己的淡水输到澳门，一桶水到了澳门就只剩下一杯了。这种做法不是人家应该的，从这几个省区的角度出发，它们应该是不愿意的，这些水完全可以用来发电赚钱嘛。意识到这些，对西江污染的治理、那几个不发达地区的扶贫，澳门都应积极参与；澳门的大多数游客都是从珠海过来的，所以，帮助珠海发展，澳门责无旁贷，双方在旅游、展览等行业的合作甚至一体化都是大有可为的。这中间，关键是澳门的心态要平和，不能遇事就乞灵于中央政府。

　　更重要的是，澳门要用新的发展模式，更多样化的政治实践，更先进的管制方式，更高的政治文明来回报国家的支持。从这个意义上讲，我们永远需要“一国两制”。