我国十年听证荆棘路见证行政立法开放艰难进程

9月27日，全国人大个税起征点听证会召开。这是全国人大第一次就全国性立法召开听证会。
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听证制度发展近10年，见证了中国行政和立法开放的艰难进程。

　　2005年9月27日全国人大举行的个税起征点听证会，大概是迄今关注度最高的一次听证会。主流媒体与街谈巷议如此高度关注，除了个税议题与调节社会收入差距，弥合贫富分化带来阶层间鸿沟这样重大的社会问题紧密相关，也因为这是全国人大第一次就全国性立法举行听证会。

　　以听证会后全国人大表示，听证会上的意见将作为立法的重要参考。乐观的观察家据

此指出，听证制度正逐渐打破中国一贯的“闭门立法”局面，而在私人利益和公共利益面对政府裁决的时候，政府一方说了算的“公权独大”局面，也因为听证会上利益双方的交锋有所限制。然而，也有法学界人士指出，听证会不是灵丹妙药，如果中国行政体制改革不能打破僵局深入进行，体现现代行政“公正、公开、参与”原则的听证会制度也会被抽离内核，成为徒具形式的“幌子”和“招牌”。

　　从1996年《行政处罚法》规定行政处罚必须进行听证以来，听证制度近10年发展，见证了中国行政和立法开放的艰难进程，于今自身也置身在了一个十字路口上。

　　为此，本刊刊发三位行政法学专家对听证制度历史渊源，其在中国的发展与当下困境的分析。三位专家都呼吁中国行政和立法应进一步向公众开放，但对听证制度的观察视角、观点不一，对此制度在中国行政民主进程中的判断亦有差异。

　　hearing：从“申辩”权到“参与”权

　　杨小君：听证发源于英国，来自于 “自然公正”的理念：如果行政机关要对民众做出不利的裁决，一定要先听取被裁决人的辩解，尊重他们的意见。所以在英文里“听证”就是“hearing”。

　　邹荣：“自然公正”意味着一个人面对强大的政府裁决时，他进行申辩的权利是天赋的，不需要论证。在美国，听证是行政活动的“正当程序”，如果没有履行这个程序，一旦面对司法检验，行政行为就意味着“不正当”，意味着无效。听证是英美现代行政程序的核心制度，充分体现行政程序三大原则：“公正、公开、参与”。

　　叶必丰：在行政机关做出对当事人不利的裁决时要听取当事人的申辩，这是从司法领域推演而来。英美法系国家实施判例法，行政行为事先没有约束，只有事后司法检验。为了保证行政行为的有效合法，行政程序借鉴了某些司法的程序。这表明行政行为首先要尊重司法规则；在此前提下，行政行为还要尊重当事人的意愿；而对当事人来说，听证意味着普通人对行政活动的参与。概括来说，听证的理念就是行政公平、行政民主与行政开放。

　　邹荣：换句话说，听证要让被管理者参与到管理中来。这个理念在英美等国家运用广泛，不仅影响行政行为，还根本改变了社会理念。其有利之处在于：不会因不当裁决导致公众利益损害，避免了单向裁决引起失误，也给了行政机关一个向公众阐述主张和为政策辩护的机会。

　　叶必丰：值得注意的是，为什么行政要开放，要接受司法检验呢？

　　在西方，议员是选民选举出来的，与选民关系密切。但选民与政府的关系就不是那么密切和直接，政府当然要听议员的意见，但是在行政行为的决定过程中，老百姓是靠边的。听证会使政府有机会直接听取公众的意见，所以是对代议制度的补充。

　　杨小君：这也是从战争中汲取到的教训之一。二战后，民主化和法制建设在欧洲和美国如此受重视，是因为大家可以看到，它们能够发挥遏制专制和独裁的作用。很多战后建立起来的法律，包括行政程序、国家赔偿等等方面，以前也有，但是都没有通盘考虑，没有战后的体系那么清晰、明了和完整。尤其是行政程序法，其中普遍写入了听证制度。从前的行政都是封闭状态，从此更经得起司法检验。

　　中国荆棘路

　　邹荣：1949年后，中国的行政传统重视听取群众意见，但这种理念没有上升到是否“合法、正当”的层面，也没有制度保障，结果实施无规范，效果不理想。1996年，《行政处罚法》第一次明确了行政机关的听证义务：听证机关进行严厉处罚(大额罚款、吊销执照、停业整顿)时要开正式听证会；其他处罚应该履行听证义务(公开告知处罚的理由，听取处罚对象的辩解，允许处罚对象申诉)。这意味着，如果行政处罚行为受到司法检验，是否履行了听证程序是判定处罚行为是否有效的依据之一。

　　叶必丰：为什么听证的法定义务最早会在《行政处罚法》中出现呢？因为当时的行政处罚领域有一种“态度法”的取向，非常武断。处罚对象如果申辩，就是态度不好，处罚可能加重。要保护处罚对象的权利，就要创新制度，让处罚机关必须听取当事人的申辩。

　　杨小君：在行政决定中，处罚是最严厉的行政决定。当时的专家学者们觉得，应该引入一种更公正和公平的制度。中国自古以来是官老爷一家说了算，不加以制约，行政的权力太大，被处罚的人就没有辩驳的机会。

　　邹荣：行政处罚领域的实践产生了示范效应，加之契合了国外的听证潮流，引起了效仿。1998年的《价格法》规定了政府在铁路、航空和轨道交通票价等定价领域的听证义务。1999年《立法法》规定，条件允许时，应召开听证会形式立法。此后，很多地方立法都开始在立法时采取听证方式。后来《行政法规制定条例》、《行政规章制定条例》和《行政许可法》，都对行政行为的听证义务作了规定。

　　杨小君：价格在1990年代变动很大，涉及的面非常广，老百姓也觉得，这么切身重要的事情，总要听听我们的想法吧？到那时候为止，听证都是一种朴素的想法。但当时要求加强民主和法制的社会意识在起作用，学者也好，官员也好，在立法的时候，只要有可能，就想把听证制度塞到法律里去。大家突然觉得，在中国的现状下，既有可能得到实施，又不虚无飘渺的制度，似乎也没有什么比听证更好的了——听证就这样变成了灵丹妙药。从行政到立法到司法到事业单位的管理，从国家赔偿到学校开除学生，都开始应用这个制度。扩展速度之快，出乎当时倡导者的意料。

　　邹荣：听证最新的进展是《行政许可法》，囊括了听证的全部形式。第一，当事人听证：如果不予许可的裁决，要履行告知等义务；第二，利害关系人听证：可发布许可证但可能影响其他人利益的情况下，应该举行利害关系人的听证。比如颁发动迁许可、高层建筑许可等等，要允许利害关系人发表看法；第三，公众听证：也即所谓“公听制度”。如要“创设禁止”，把公众本来可以自由从事的活动纳入许可项目，要进行听证。

　　这几种形式中，公众听证的发展最为迅速。就效果而言，起码要听证、要听取公众意见的理念迅速确立。就实践看来，也并非一点效果没有，而是起了一些作用。在狭义的当事人听证中，对其权利的保护有益。而在公众听证和公共政策中，对参与权与知情权的扩大毕竟有益。

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