仅仅靠首长负责制是不够的

　　秦德君

　　在我国过去的公共行政运行中，一直存在两种倾向：一是过于强调“集体领导”，各环节“集体责任”而使行政首长“问责制”不落实，出了事扯皮推诿，找不到责任承担者；二是事事弄成“一把手工程”，什么事情都得一把手亲力亲为，才好推动。这两种倾向，都导致管理低绩效。

　　经过去年的“整治风暴”，有关部门日前表示，今年将重点落实安全生产的行政首长负责制，将各省、市、县、乡镇主要负责人作为重大安全事故的第一责任者。之所以要搞行政首长负责制，照国家安监总局的感悟来说便是：“千难万难，一把手负责就不难”。统计表明，2005年，中国发生的事故数量较上年下降l0.7%，死亡人数下降7.l%，下降幅度较大。有关负责人认为，各省(自治区、直辖市)党委书记、省长们站在第一线高度关注安全生产工作，是推动安全形势好转的有利因素之一。

　　这些年，我国矿难频发，人民的生命财产遭受极大损失，面对失去亲人的矿工家属悲痛欲绝的泪水，面对社会公众的痛心疾首和悲情追问，我们必须深刻反思惨剧背后的管理黑洞。毫无疑问，各种事故频发，与领导不重视、措施不到位、监管不得力直接关联。因此，落实行政首长负责制，一把手真正到岗到位、狠抓严管，是安全生产最重要的保障。但是需要指出的是，行政首长负责制固然是搞好安全生产最为要紧的因素，但是如果仅靠这一点，还是不够的。

　　第一，“首长负责制”是现代公共管理的基本特征，但是现代公共管理的另一面，是以职责厘定为基础的“职能制”(又称“分职制”或“分部制”)。行政组织一定层级根据职能或业务分工，横向划分为若干部分，各部门负有相应的职责。“层级制”与“职能制”相结合，这是现代科层制管理的精髓和要义。一条链条的强度，取决于最弱的那个环节；一只木桶存水的高度，取决于最短的那块木板；一个企业的安全维系，也取决于这个企业“最薄弱”环节。

　　在我国过去的公共行政运行中，一直存在两种倾向：一是过于强调“集体领导”，各环节“集体责任”而使行政首长“问责制”不落实，出了事扯皮推诿，找不到责任承担者；二是事事弄成“一把手工程”，什么事情都得一把手亲力亲为，才好推动。这两种倾向，都导致管理低绩效。这里我们要强调的是，“首长挂帅”、“一把手工程”都有其客观合理性，但与此同时，要清晰地厘定各层级的职责，各环节、各部门、各岗位、各个人都切实负起应负责任，这种“责任链”才是强健而牢固的。

　　第二，现代公共管理的本质，是“环节”管理和“细节”管理，它强调一个系统各环节清晰的功能界面和制度性的稳定效能结构。行政首长的挂帅与重视，是推进工作的首要条件，但“上下不和，虽安必危”，什么事都靠一把手去扑火、救火，表明存在制度性管理病灶。要真正筑起强大的“安全防火墙”，还得靠科学的制度设计，整体性提升管理水准，使每一个环节、每一道工序、每一个岗位都凸现应有功能，使生产过程中的每一个人都像螺丝钉一样，牢牢拧在应有岗位上，承担起各自“逃避不了”的责任，形成环环相扣、相互制约运行机制，形成制度、机制的运行而不是“人”的运行。制度、机制的力量，总是大于、优于“个人魅力型”的力量。

　　美国国会特别调查委员会最近公布的“卡特里娜”风灾调查报告披露，从美国联邦政府切尔托夫主管的紧急反应体系到州政府以及以下各部门环节，在应对“卡特里娜”飓风上都“缺乏效率，甚至根本没有发挥作用”，如果其中“若干环节”能履行好责任，其损失可大幅度下降。报告称这是一场机制性的“国家失败”。

　　现阶段我国正处于突发公共事件高发期，随着城镇化进程加快，这种态势还在加剧。我国也是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频度高。这些都需要在制度设计层面上，对强化公共管理作出整体性考虑和安排。

　　第三，进一步说，我国安全生产的根本出路，在于转变经济增长方式，特别要改变粗放型经济发展模式。各种频发的矿难，其实是高能耗、粗放型发展模式的“市场反应”。面对经济利益的巨大诱惑，面对原材料价格节节攀升的市场环境，面对“GDP竞赛”的一些地方政府的巨大冲动，一些企业和地方超限开采、高密度开采、胡乱开采、超负荷经营，这是?掘业事故频发的根本原因。正是因为高能耗、粗放式的发展模式，使矿难的发生具有某种令人痛心的规律性。

　　从资源消耗来看，2003年，我国原煤消耗量占到世界总量的31%。在单位产品能耗上，2000年我国电力、钢铁、有色、石化、建材、化工、轻工、纺织8个行业主要产品单位能耗平均比国际先进水平高出40%；能源利用中间环节(加工、转换和贮运)浪费相当严重。根据单位产品能耗和终端用能设备能耗与国际先进水平比较后得出的数据，目前我国的节能潜力约为3亿吨标准煤。由此可以看到，转变经济增长方式，加快推进节约型社会的建设，通过制度设计整体性地提高能源的利用效率，已摆到了十分紧要的位置上，这也是根治我国安全生产问题、切实保护人民生命财产的治本之道。

　　(作者为政治设计专家、《政治设计研究》作者)